优化高校采购业务内控体系 提高资金使用效率
党的二十大报告提出,“加强基础学科、新兴学科、交叉学科建设,加快建设中国特色、世界一流的大学和优势学科。”随着财政资金 和各类科研资金等相关投入的增加,高校采购业务规模不断增长,采购的种类、范围和专业化程度也在不断增加。高校采购业务涉及相关单位多、业务流程复杂,是高校重要的经济业务活动,也是各类专项审计检查的重点,存在一定的经济风险。内部控制缺陷是产生该风险的根源,因此,优化采购业务内部控制体系,建立相应控制监督机制,对高校合理配置资源、提高采购效益具有重大现实意义。
高校内部控制是学校为实现办学目标,通过制定制度、实施措施和执行程序,对经济活动的风险进行防范和管控。根据COSO内部控制框架,内部控制由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五个部分组成。五个部分相辅相成,合理保证经济业务合法合规、资产使用安全有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊,促进目标实现。
本文在上述研究的基础上,分析识别高校采购业务存在的问题和关键风险点,坚持问题导向,构建高校采购业务内部控制体系优化路径,重点在于通过控制活动有效降低采购执行中的关键风险点和流程衔接中的信息沟通机制。旨在优化内部控制机制的有效设计和实施,从内部控制实施角度促进高校有效避免采购业务经济活动风险,提高资金配置和利用效率,提升内部治理水平,有效规范采购活动。
高校采购业务风险分析
(一)高校采购业务流程
高校采购业务包含财务和业务两大类流程环节。财务类环节包括从预算申请到款项支付,从绩效目标设定到绩效目标评价。业务类环节包括申购、确定供应商和价格、实施、验收。两类流程环节如图 1 所示。
采购部门申请预算,归口管理部门审核预算必要性和绩效目标情况,财务部门根据审核结果安排预算。预算额度下拨后,采购部门开始申购流程,说明采购的依据和可行性,归口管理部门从业务专业化角度审核可行性,必要时组织专家进行论证。论证通过后,通过招标或询价等方式确定供应商和采购价格,及时签订合同。合同签订后,供应商根据合同要求实施,部分采购在实施过程中根据合同要求会支付进度款,采购完成交付后采购部门结合归口管理部门的要求组织验收。验收重点审核合同要求是否全部完成,建设目标是否能够实现,必要时结合专家意见综合考量,确定验收结果。验收通过后安排付款。预算执行后,对绩效完成情况进行评价。
通过梳理采购业务流程可以看出,采购业务是学校采购部门、归口管理部门、财务部门、招标管理部门、资产部门、审计部门等多部门共同完成的事项,相关主体多、流程环节多。在学校各项管理制度和内部控制活动安排下,采购业务综合了预算管理、专家管理、供应商管理、合同管理、资产管理等制度和控制活动。在整个采购过程中,还应确保信息沟通顺畅、公开透明,相关管理单位做好过程监督与控制。
(二)高校采购业务关键风险点
当前,高校采购业务流程逐渐健全完善,归口管理、招标采购、审批制度等相应的安排已建立,但在实际采购活动中仍有部分关键风险点需要引起注意。
1. 采购依据不充分,需求不够具体明确
高校采购业务与学校建设规划休戚相关,大到大型采购建设要符合学校整体规划,相应的绩效目标要与促进学校发展一致;小到小额采购也应符合相应的计划安排,该计划逐层向上归纳,是学校整体发展规划的一个细分。当前,高校采购业务部分立项依据不够充分,只看眼前需求,从而导致出现“头痛医头、脚痛医脚”的问题,没有站在更宏观的角度作出整体的规划安排。大型的采购如果不充分考虑学校整体的发展规划,没有依据学校的建设发展设定出采购建设目标、与学校的整体发展不一致,很可能会产生重复建设、非必要采购等问题,造成资源浪费,给学校带来不必要的损失。
在立项时,部分采购业务需求不够明确,调研不够充分,为后续的实施带来了风险。首先,如果计划的内容过于宏大,前期调研不充分,实施中无法完成采购目标,预算和绩效指标也无法达成;其次,如果采购需求存在问题,实施中按照有问题的需求采购,最终的成果很可能也存在问题;再次,如果需求过于模糊,就容易在实施中“走一步看一步”,没有整体计划安排,导致采购结果与最初目标不一致。
2 . 缺乏一致性审核,变更管理薄弱
高校采购业务内容,从预算到申购,再到招标与合同签订,应该是逐步细化、彼此一致的,即合同内容应与招标结果一致,招标内容应建立在论证通过的基础上,论证内容不能与预算内容相矛盾。在实际执行过程中,由于各环节涉及的主体不同,如预算环节是财务部门为主体汇总安排,申购是归口管理部门为主体审核,招标是招标管理部门负责,合同签订是采购部门为主体签订,这可能导致如果各监督审核主体信息传递不通畅,没有一致性审核,预算—申购—招标—合同内容不一致,最终采购计划与采购结果不一致,给采购结果带来风险。
在高校采购业务中,部分业务根据客观环境的变化在采购过程中发生变更,给采购业务带来不确定性。同时,变更过大或变更比例过高都存在风险,因为从流程上来看,变更后的部分是未经购前可行性论证、也未在原合同中约定的,给采购方带来了不确定性。而高校在采购流程设计中,由于新增采购业务流程相对完备,导致对变更业务流程关注较少,审核和监督都相对薄弱,存在较高风险。
3. 采购方式的选择、供应商的选取存在风险
采购方式的选择和供应商的选取因预算金额和采购内容的不同差异较大,随着“放管服”改革的实施,选择权在下放,对于科研经费采购的要求在放宽。在科研经费和一些小额采购中,如果相应的采购部门市场调研不充分,仅追求采购效率没有进行充分比较,导致选择的不是最优供应商,将给学校带来风险。与此同时,政府采购及招标采购大多是按照预算金额划分标准,高校采购制度基本也是预算高的要求相对多,预算低的要求和材料相对简单,这就可能导致采购部门为了简化流程将采购内容进行拆分的风险。此外,在一些紧急情况发生时,对急需物品的采购制度不完善,也存在一定风险。
4. 实施过程进度监管不足
采购业务实施过程中,可能会遇到一些最初未考虑到的问题,进而耽误合同约定的进度。高校采购业务中,质量方面有验收环节把控,而进度方面的管理相对缺乏。进度过慢可能会因为客观条件变化,原来需要的已经不需要了,或者需求发生变更不能按合同执行,给高校采购带来违约风险。同时,高校的预算一般以年度为周期,如果采购实施缓慢至跨年度,该合同对应的预算在当年,预期转年验收通过后学校就会出现一笔应付账款,导致应付账款与预算时间不匹配;如果转年未申请下来相应的预算,就存在不能支付的风险。
高校采购业务内部控制体系优化路径
采购业务内部控制的关键在于整个体系的设计能有效防范风险,落地实施具备可操作性,在规范化的基础上兼顾效率。采购业务内部控制体系以COSO内部控制为框架,从上述采购业务实施中的关键风险点出发,提出优化策略,完善内部控制体系建设。
(一)控制环境:定期更新采购制度,战略规划细分落地
1. 定期更新完善采购制度建设
没有规矩不成方圆。在控制环境中,制度建设是根本,完备的管理制度是内部控制和各项控制活动、监督管理的基础。随着《教育部直属高校经济活动内部控制指南(试行)》《行政事业单位内部控制规范(试行)》等文件的发布,高校采购管理制度逐渐建立。在制度建设中应重点关注三个方面:第一,制度建设是一个动态的过程,随着外部环境、具体实践和技术方法的更新,制度也应每隔一段时间更新完善,根据业务发展作相应的调整。第二,对于以往实践中的薄弱环节要及时查漏补缺,从制度设计上使流程更完备。以往未考虑到的内容也应及时补充,使采购业务各流程环节执行起来有章可循。如变更管理,在相应的管理制度中细化明确变更原则、变更适用情况、变更范围、变更审批流程、变更完成后的检查程序等具体内容。第三,在条件允许的情况下,可以请专业人员进行内部控制审计,通过专业测评对制度的安排或调整给出专业意见。
2. 战略规划细分落地
在制度建设的基础上,高校战略发展规划建设也是非常重要却容易被忽视的。战略规划不应仅停留在相对宏观的文件上,而应逐层细化到各相关部门、学院和关键人员。由规划到计划再到目标逐层分解,逐步具体细化落地。如图2所示,一般而言,高校做五年中长期战略规划,再按年度分解为年度计划,继而将年度计划根据学校组织机构分解为具体的实施目标,由相关部门牵头落实。有了相应的目标后,将目标进一步分解,责任到人,落实到关键岗位人员。细化的目标可以再进一步具体到相关人员。这样一步一步将战略规划分解,一方面确保规划实施落地,另一方面相关人员也能了解自己的责任和要完成的目标。这些细化的目标也与高校的整体发展规划相一致。
具体到采购业务,一项采购业务是否与学校发展相适应、是否有充分的依据,可以根据学校规划、计划和目标作出判断。符合学校发展的采购应大力支持,与学校战略背道而驰的采购不应通过审批。采购业务开始前,相应的绩效目标也应根据规划的细化目标设定。采购业务支出完成后,对绩效的评价应重点考虑采购活动发挥的效益是否符合相应战略规划,并为学校带来价值,促进学校发展。
在内部控制体系建设中,战略规划作为控制环境建设的一部分,也应提高对其重视程度。首先,应加大讲解宣传力度,使高校相关人员充分了解学校的战略规划和发展方向,以便在采购业务中,立项和相应的采购安排能够与学校发展相一致。其次,通过战略细分,将目标落实到人,强化了目标意识、责任意识。在实践中,带着目标去完成相应的采购工作,有助于提高采购质量和效率。再次,用战略规划作为衡量和评价采购业务的重要方面,有利于优化学校资源配置,避免浪费。
(二)风险评估:重视购前市场调研与需求管理
从前文关键风险点的分析中可以看出,大多风险发生是由于采购前的准备工作不充分。对于采购业务,购前的计划安排对后续各项流程的影响至关重要,可以说需求分析、市场调研关系着采购业务的成败。一方面,采购业务源于高校的需求,需求是采购业务的重要内容,需求在流程的推进中不断具体细化,需求越具体明确,越有利于采购流程的推进。需求应结合相关专业领域归口管理,必要时可邀请专家进行评估,获取可行性建议和风险应对方案。另一方面,供给与需求相匹配,要充分重视采购前的市场调研,如同类产品的性能、价格、使用体验等都是需要关注的内容。另外,对于供应商资质、有可能出现的问题、相应的风险应尽早考虑周全,提前做好应对措施。
(三)控制活动:全生命周期管理,加强事前审核控制
1. 全生命周期管理和一致性审核
采购业务是一项综合性活动,相关部门多且流程复杂。各审核环节不能只关注当前节点情况进行审批,而应从整体角度对采购业务进行把握,提出该节点审核意见。重点关注采购内容的一致性审核,即从预算到申购、招标、签订合同与验收,采购内容应是一致的。如果出现了申购内容与招标内容不一致,必须调整一致或就新内容重新论证;招标与合同内容不一致,应按招标结果调整合同;验收与合同不一致,应考虑是否存在变更,变更是否经过审批,实际变更内容与变更申请是否一致,只有都一致的部分才能通过验收。
2. 加强事前审核控制
采购业务流程中,先预算后招标、先申购后签订合同、先提出变更申请审批通过再执行等流程都是事前审批,因而要加强对事前审核的控制。采购内容是否有对应的预算安排,采购申请中具体方式是否适当,是否有可能故意拆分采购内容规避复杂流程,变更的申请是否合理等情况都是事前审核要判断的内容。判断会影响采购业务的结果,事前审核至关重要。事前审核控制应加强三个方面:第一,明确控制标准,能量化的标准尽量量化;第二,不相容职务相分离,避免申请、审核为同一人,强化责任意识;第三,难以决策的内容建立相应的升级处理流程。
3. 完善集体决策机制
对于一些应急事项的采购业务,应采用集体决策或联签制度。相应的决策机制也应按照实际情况具体细化,做到决策过程完整、材料齐全。
(四)信息与沟通:建设内外部信息沟通机制
信息与沟通分为学校内部的信息沟通和与外部的信息沟通(如图3 所示)。借助信息技术的发展,信息沟通越来越便利。学校内部沟通机制方面,采购业务流程长、涉及的相关部门和人员多,应重点关注各环节衔接点的信息沟通机制。让审核人员充分了解采购业务的相关信息,而不仅是本节点内容,能更加准确地作出判断,避免出现缺乏一致性审核等问题。采购单位和采购人也应尽可能提供准确、可量化、具体的采购信息,提高沟通效率。与外部的信息沟通能有效降低不确定性,采购业务最重要的外部参与人是供应商,供应商的资质和信誉对采购结果有重要影响。对此,可建立供应商打分机制,优化供应商管理,为学校后续采购提供更多信息借鉴,降低不确定性。
信息与沟通方面的优化策略包括:第一,时效性上,信息与沟通应贯穿采购业务过程始终,沟通过程留痕,帮助事后控制检查和档案留存;第二,沟通效率上,建立信息共享平台,所有采购业务参与方在共享平台上分享和获取信息能够显著降低沟通次数,提高信息沟通效率;第三,信息整合上,对一些必要的采购信息进行结构化处理,如预算金额、采购名称、采购类别等,避免重复冗余沟通;第四,流程衔接上,推送从预算开始至该项审核流程节点的相关采购业务信息,强化流程衔接中的信息沟通与交互。
(五)内部监督:过程监督与结果监督相辅相成
采购是一个多环节的业务,结果是最终的目的,需要注重结果但又不能仅关注结果本身。同时,采购业务也是一个过程,因此需要建立内部监督体系,将过程监督与结果监督相结合。过程监督包括两个方面:一是质量监督,当采购内容建设过程与采购需求发生偏离,应及时校正调整,将问题尽早解决;二是进度监督,按照约定的时间完成相应的采购任务,未按时完成的需说明原因。结果监督主要关注两个环节:一是验收环节,应重点审核采购业务是否按合同要求全部完成,相应的技术指标是否达标,相关的行业标准是否遵守,采购完成后最初采购建设目标是否达成,是否能有效促进学校发展,为学校带来哪些效益和价值;二是支付环节,应重点审核采购各环节材料是否齐全,财务是否合规。将过程监督与结果监督有机结合,辅之以一些专项督查,有助于及时发现采购业务问题,确保采购业务规范有序。
在图1的基础上将采购业务流程与内部控制架构、关键风险点、内部控制优化策略汇总整合(如图4所示),可见,内部控制架构中五个要素不是非此即彼、相互孤立的,而是相互促进、相辅相成,共同形成内部控制体系,从而为防范风险发挥有效作用。内部控制如同防范风险的一张网,只有不断优化完善,将网织密,才能最大限度降低风险,保障采购业务规范有序进行。
高校采购业务内部控制展望
随着高校采购业务发展,内部控制也随之调整完善,主要的发展方向如下:第一,随着预算一体化的推进,从预算到执行整个过程形成闭环,有利于采购业务流程整合,从而推动采购业务内部控制更加细化可控,采购内容与预算、采购内容与形成资产的一一对应关系更加明确具体。内部控制中部分控制流程依据预算一体化作适当调整后,形成控制闭环,更好地规范采购业务。第二,信息化建设有利于高校内部控制资源的整合,通过信息化手段加强内部控制审核事前分析,寻找控制漏洞,并进行更广泛的检索和更深入的数据分析,有助于采购业务内部控制向更加精细化的方向发展。第三,规范有序是内部控制的初衷,对于像高校采购这样流程复杂度高的业务,平衡控制与效率、平衡通用标准与专业化特点、平衡管理与服务应是未来高校采购业务具有实践意义的探索方向。(作者张虹单位系南开大学党委网信办)
来源:《审计观察》杂志2023年第4期