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厘清高校政府采购范畴及表现形式

来源 中国政府采购报 发布时间 打印

近年来,随着《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《政府采购法实施条例》)《政府采购非招标采购方式管理办法》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》以及各省市有关政府采购的一系列法律法规的陆续出台,各省(自治区、直辖市,下同)属高校在执行和实施政府采购方面已经具备了充足的法律和制度依据,在规范实施政府采购方面取得了不少成效。但实践中,不仅是高校普通专任教师或其他部门工作人员,甚至连财务、采购管理及实施等与采购工作直接相关的人员,对于高校政府采购的范围界定尚存在不同的理解。本文以浙江省省属高校为例,一探高校政府采购的概念、范围和表现形式,以期加强高校政府采购内部控制寻找源头管理。

高校政府采购概念的法律界定

关于政府采购概念,《政府采购法》第二条作了明确界定:“本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”《政府采购法》及《政府采购法实施条例》其他条款又指出:“政府集中采购目录和采购限额标准依照本法规定的权限制定”“政府采购实行集中采购和分散采购相结合。属于地方预算的政府采购项目,其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布”“政府采购限额标准,属于地方预算的政府采购项目,由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布”“政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金”“采购人应当根据集中采购目录、采购限额标准和已批复的部门预算编制政府采购实施计划,报本级人民政府财政部门备案。”因此,从浙江省属高校视角来说,所谓政府采购,是指高校作为具有预算编制职责的主体,使用纳入预算管理的资金,采购由省人民政府或省财政厅依照政府采购法制定的政府集中采购目录(简称集采目录)以内的或采购限额标准以上的货物、服务和工程的行为。

此外,从浙江省实践来看,还需要明确以下两类行为是否属于高校政府采购的范畴:一是政府购买服务行为;二是电子卖场采购行为。

首先是关于政府购买服务行为,笔者认为应从高校是否属于政府购买服务的“购买主体”入手进行分析。《浙江省政府购买服务采购管理暂行办法》第二条、第三条规定:“各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位,以及纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织向社会组织、企业、其他经济组织、机构等社会力量购买的服务,应按本办法规定实施采购。”“政府购买服务项目的具体范围,由同级财政部门按规定以《政府向社会力量购买服务指导目录》的形式定期予以公布,并实行动态调整。”《浙江省财政厅 浙江省机构编制委员会办公室关于印发浙江省事业单位政府购买服务改革工作实施方案的通知》进一步指出:不能或不宜由市场配置资源的公益一类的事业单位,既不属于政府购买服务的购买主体,也不属于承接主体,不得购买或承接政府购买服务。由此可见,作为公益二类的事业单位,高校不属于浙江省政府购买服务的购买主体,不适用浙江省政府购买服务采购管理暂行办法,其政府采购行为亦不受历年度浙江省政府向社会力量购买服务指导性目录的约束。由上述文件可知,作为公益二类的事业单位,高校不属于浙江省政府购买服务的购买主体,不适用浙江省政府购买服务采购管理暂行办法,其政府采购行为亦不受历年度浙江省政府向社会力量购买服务指导性目录的约束。

其次是判别电子卖场采购行为是否属于高校采购范畴,笔者认为这需要结合电子卖场采购的法律定位及具体实施情况进行考量。根据《政府采购法》第二十六条第六款的规定可知,国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式也属于政府采购的方式。另外,依据《财政部关于<浙江省政府采购电子卖场试点工作方案>的批复》:“原则同意浙江省政府采购电子卖场试点工作方案。”《财政部关于进一步做好政府采购信息公开工作有关事项的通知》:“推进协议供货和定点采购等信息公开……电子卖场、电子商城、网上超市等的具体成交记录,也应当予以公开。”可以看出,电子卖场采购作为一种新型的采购模式,已得到国务院政府采购监督管理部门(财政部)的认可,纳入政府采购的范畴。当然,采购实践中,某一特定的电子卖场采购项目是否属于高校政府采购行为,还需要结合项目具体实施情况来进行科学判断。

属于高校政府采购的两个必要条件

高校政府采购使用的资金性质是比较明确的,即纳入本单位预算管理的资金。但高校政府采购的涵盖范围,其认识尚未完全统一,比如政府采购与政府采购预算执行确认书(简称确认书)之间的辩证关系,新型采购模式与项目性质属性之间的逻辑关系,政府采购与非政府采购的界限等。笔者认为,高校政府采购必须同时满足以下两个必要条件。

第一个条件,在预算申报阶段,必须申报政府采购预算执行建议书,并经省级采购管理部门审批通过,生成确认书。《政府采购法实施条例》第二十九条规定:“采购人应根据集采目录、采购限额标准和已批复的部门预算编制政府采购实施计划,报本级人民政府采购部门备案。”这表明,高校政府采购的项目,必须根据已批复的预算划拨或调整政府采购指标,按照各省集采目录和采购限额标准的要求,规范申报政府采购预算执行建议书,并经主管预算部门和省财政厅等上级采购管理部门审批同意、生成确认书后方可组织实施。可见,申报并下达确认书是高校政府采购项目的必不可少的环节,未按法律法规要求申报确认书的项目必定不属于高校政府采购的范畴。

第二个条件,在采购实施阶段,必须严格按照政府采购系列法律法规确定的程序组织实施采购。凡高校政府采购项目,必须严格按照政府采购系列法律法规的有关规定,遵照法定规范程序组织项目的招标采购、合同签订、履约验收、备案支付等一系列行为。无论是否得到上级采购管理部门审批同意,凡未严格按照政府采购系列法律法规组织实施的,均属于高校非政府采购或高校自行采购行为(除应当纠正并严格按照法律法规实施的政府采购项目以外)。所谓自行采购,《浙江省政府采购和采购类型审批管理办法(试行)》明确规定:“是指由采购单位自行按照单位内部的有关采购管理办法或参照《政府采购法》的有关规定组织实施的采购。”既然自行采购并未严格按照政府采购系列法律法规确定的程序组织实施,因此不属于政府采购法适用范围的采购行为。

实践中需要避免两个认识误区:一是将电子卖场采购项目一律视为高校政府采购项目。二是将申报了确认书的项目一律认定为高校政府采购项目。前者误将项目采用的具体采购模式与项目的政府采购属性混为一谈,后者错误地认为确认书与政府采购之间构成充分必要条件。实际上,未申报确认书的电子卖场采购项目,以及申报了采购类型为“自行采购”确认书的项目,都不属于高校政府采购的范畴。

因此,考量高校政府采购的范围,预算申报和采购实施阶段应执行的两个必要条件须同时具备、缺一不可,只有正确理解政府采购与确认书、政府采购与自行采购、新型采购模式之间的辩证关系,才能可观看待高校政府采购行为。

高校政府采购的范围和外在表现形式

根据浙江省集采目录和采购限额标准,结合上述两个必要条件,高校政府采购和非政府采购、自行采购的范围大致如下:

第一,高校政府采购范围及具体外在表现形式为:一,申报了政府集中、部门集中采购确认书、并严格按照政府集中、部门集中采购程序组织实施的项目。这类项目,一类是纳入集采目录的项目;另一类是由分散采购经法定审批变更为集中采购的项目,特别是杭州市以外的地方高校,将分散采购项目委托地方集采机构组织实施集中采购。二,申报了分散采购确认书、并严格按照分散采购程序组织实施的项目。这类项目,第一类是未纳入集采目录且预算在采购限额标准以上的项目;第二类是高校出于采购内控的需要,将未纳入集采目录且预算在采购限额标准以下的项目按照分散采购程序组织实施;第三类是纳入集采目录的项目经法定审批变更为分散采购并组织实施。三,申报了政府集中、部门集中、分散采购—电子卖场采购确认书、并严格电子卖场采购程序组织实施的项目。

第二,高校非政府采购、自行采购范围及具体外在表现形式为:一,未申报确认书、按照高校采购内控制度或参照政府采购法有关规定组织实施的项目,一般情况下是未纳入集采目录且预算金额在采购限额标准以下的项目。实践中细分为两种情形:首先是高校根据采购内控制度约定的公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判、询价、单一来源采购方式组织实施;其次是高校根据浙江省电子卖场采购管理暂行办法等有关规定组织实施。二,申报了自行采购确认书、按照高校采购内控制度或参照政府采购法有关规定组织实施的项目。实践中又细分为两种情形:第一种情形是未纳入集采目录且预算金额在采购限额标准以下的项目,由高校自定采购方式或者按照新型的电子卖场模式组织实施;第二种情形是纳入集采目录或预算金额在采购限额标准以上的项目经审批变更为自行采购,这一情形需要政府采购法明文规定并从严审批,例如根据《政府采购法》第八十五条规定,某项目即使纳入集采目录或预算金额在分散采购限额以上,其如果属于涉密项目,经上级采购管理部门审批后可自行采购,无须按照政府采购法有关采购程序实施。

高校采购业务主要包括采购需求编审、采购组织实施、合同管理与备案、项目验收等环节,采购前衔接预算指标及采购指标,采购后衔接采购资金支付。采购内控建设是高校加强内部控制建设的重要组成部分,是实现高校实现采购业务合规合法、采购环节科学合理、采购结果公平公开的主要手段。

综上所述,厘清高校政府采购与非政府采购的认识、明确高校政府采购的范围和表现形式,对于高校特别是浙江省属高校加强采购内部控制建设具有重要的、基础的作用,这有助于高校在强化源头控制、加强队伍建设、优化过程管理等方面,进一步落实采购内控建设的基本要求、夯实采购内控建设的物质基础、促进采购内控建设的动态均衡以及激发采购内控机制的潜在活力,从而促进高校采购内控建设的完善和良性发展。