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对构建高校采购绩效评级指标体系的初探

来源 中国政府采购报 发布时间 打印

随着我国财政收入和支出的规模不断扩大,政府部门对于财政预算执行的绩效管理也愈加重视。2018年9月颁布的《中共中央国务院关于实施预算绩效管理的意见》提出:“创新预算管理方式,更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束,力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,实现预算和绩效管理一体化,着力提高财政资源配置效率和使用效益。”政府采购作为财政制度的重要组成部分,是预算执行的重要环节,对实现预算绩效管理目标至关重要,而高校采购已构成我国政府采购的重要组成内容,其采购工作也应纳入绩效评价与绩效管理范畴。

但是由于我国的政府采购绩效评价研究工作目前仍处于起步阶段,相关理论研究较少,因此,记者通过国内外一些关于绩效评价的理论结合高校采购特点,尝试提出可适用的高校采购绩效评价指标,望能够为我国高校采购绩效管理提供一些浅显的参考。

国内外对政府采购绩效管理的理论研究

政府采购作为国家财政支出的一种方式,其绩效评价目前还没有形成一套单独的、相对完整的理论体系。国外的学者对政府采购绩管理的理论研究都是在财政支出绩效管理研究中体现。据财政部原副部长朱志刚在其主编的《财政支出绩效评价研究》一书中介绍:“20世纪80年代以来,西方国家从绩效审计理论和实践中充分汲取营养,并借鉴其他学科理论发展的成果,提出了财政支出绩效评价的‘经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和有效性(Effectiveness)’,即所称的‘3E’原则,这构成了财政支出绩效评价理论的基本平台,并称为绩效评级的基本原则。”

关于国内对政府采购绩效管理的研究,近年来部分专家、学者都提出了一些理论观点。例如,中南财经政法大学财政税务学院教授王金秀在《政府采购绩效评价研究》一文中提出,政府采购绩效评价在“3E”原则的基础上,还应增加“3公”原则。“3公”原则是指评估政府采购支出和采购活动的公开性、公平性、公正性。又如,清华大学公共管理学院教授、政府研究所所长于安认为,政府采购工作必须要跟上这个全面实施预算绩效管理的步伐,政府采购的全过程都要考虑绩效管理的要求。第一是采购目标方面。通过实行绩效管理可以把“物有所值”的目标提升到制度高度。第二是管理方式方面。将采购实施和终端消费者的法律责任联系起来,给予采购人更多的采购自主权,并达到与采购绩效评估一致的程度。

基于近年来国内对政府采购绩效管理的研究,高校采购的绩效管理问题也被部分学者提及、讨论。天津师范大学招标采购管理办公室张晓丽认为:“通过实施政府采购绩效评价,有利于充分发现高校采购活动中的不足,不断优化高校采购工作,落实采购人主体责任,切实提高高校采购绩效。”安徽大学实验与物资设备管理处史初例认为:“高校采购应在采购需求的基础上要对全流程进行绩效管理,这有助于对采购全过程的监督与总结,在下一阶段的预算编制和采购需求的确立中不断改进,从而提升采购效益。”

高校采购及采购绩效管理现状

探析高校采购及采购绩效管理的理论研究之前,首先应当对高校采购工作的特点、高校采购的绩效评价特点有所了解。

据广东海洋大学法规与质量管理处蔡鹰介绍,高校采购活动主要包括两部分,即政府集中采购部分和按照政策规定可以由高校自行采购部分。自行采购主要指没有列入政府集中采购目录、低于政府采购限额标准或经集中采购机构批准由高校自行组织进行的分散采购行为,其特点是持续采购、量大、项目多,范围涉及基建、设备设施、图书、教材、商业保险和各类服务。

据哈尔滨工业大学国有资产管理处卢琇介绍,目前高校采购管理主要存在以下三方面问题:第一,采购预算编制不够科学合理。设备采购前期论证不充分、预算制订不合理导致采购工作不能顺利进行,设备重复购置或是经费使用不充分,造成经费资源浪费严重。第二,采购活动规范性不足。为了缩短采购时间,有些项目负责人规避项目招标的采购方式,未做到“应采尽采”。第三,采购绩效管理尚未全面实施。大多数高校在采购管理中片面地强调“公开招标”“节约”,对采购工作的考核大多“凭印象”“靠感觉”。据记者了解,个别高校尽管对采购工作引入绩效管理,但是依然存在以下两个问题:第一,缺乏明确的绩效评价管理制度。这直接影响到整个评价结果的有效性。第二,绩效评价主体单一。在采购工作中经常需要涉及到高校采购部门、供应商、用户等多方主体,但是现阶段多数高校政府的采购绩效评价工作多是由采购部门牵头,其采用的也多是自我评价的模式,并缺乏有相关利益者的监督。

拟构高校采购绩效评价指标体系

有问题就要解决。尽管我国大学众多,且不同地区不同高校在采购绩效评价的内容和侧重点上一定会有一些差别,但是记者在研究了财政支出绩效评价体系以及请教了多位高校采购绩效评价的业内人士后,认为任何高校构建采购绩效评价指标体系,基本上都需确立绩效评价的目标、评价的原则、评价的主体、评价的对象、评价的内容、评价指标、评价结果以及评价结果的运用等,其中重中之重便是评价内容和评价指标的确立。评价内容可涵盖采购各方当事人以及采购活动全流程,具体内容可根据不同学校“因地实策”。评价指标就是将评价内容量化为指标单位,并依据某种科学方法赋予不同权重,计算绩效得分。记者咨询了多位政府采购领域专家,在其建议下记者尝试将高校采购一个自然年度内的货物类及服务类采购项目作为样本、评价原则按照最基本的“3E”原则,从定量与定性两个方面分解,将一级指标分解成相对应的二级指标,将二级指标进一步分解为对应的三级指标,从而确立了一个有三个层级的高校采购管理绩效评价体系(详见下图)。以一级指标经济性指标为例,将其分别分解为人力资源指标、资金使用指标、采购规模指标三个二级指标。以资金使用指标的二级指标为例,将其分为预算编制率、预算完成率以及采购节资率。预算编制率指标表示高校采购纳入预算的比例,这个指标数值越大说明相应的资金使用越规范;预算完成率指标为采购部门对预算执行的情况,完成率越高表示采购活动达到预期的目标;采购节资率反映了采购节约资金的程度,该指标数值越高说明达到了节约的目标。节资率高并不是采购的最终目标,随着预算编制的准确性和细化程度提高,节资率指标会降低。

当然上述高校采购绩效管理指标体系只是作为理论研究的初探,随着政府采购绩效管理理论研究更加精进以及不同高校采购管理部门对此工作的关注,相信之后高校采购绩效指标制定会更加科学、全面。