公立医院政府采购内部控制管理框架探析—以X医院为例

摘要

针对公立医院政府采购制度建设薄弱、采购组织架构设置不完善、采购执行不规范等内部控制管理现状，文章以内部控制及政府采购相关法律法规的要求为基本点，探求保障政府采购项目合规性的前提下，构建公立医院政府采购内部控制框架，提高公立医院政府采购内部管理水平与内部控制的规范性和有效性。

[关键词]公立医院；政府采购；内部控制；管理框架

引言

采购人对单位内部的政府采购活动负有主体责任。《政府采购法实施条例》规定采购人在政府采购活动中应当维护国家利益和社会公共利益，公正廉洁，诚实守信，执行政府采购政策，建立政府采购内部管理制度。《关于进一步加强财会监督工作的意见》指出，健全财会监督体系需要进一步加强单位内部监督，加强经济业务日常监督，要结合单位自身实际建立权责清晰、约束有力的内部财会监督机制和内部控制体系。

在医疗卫生领域，根据《公立医院内部控制管理办法》，政府采购管理情况是业务层面的风险评估重点关注的内容之一，在公立医院内部控制建设中要强化政府采购业务的内部控制，建立健全采购管理制度、加强工作流程及规范等。

一、公立医院政府采购内部控制管理现状

现阶段，公立医院政府采购业务内部控制建设呈现多样性、复杂性的特点，目前大多数医院在政府采购内部控制方面存在采购内控制度建设薄弱、采购组织架构设置不完善、采购执行不规范等情况。

(一)公立医院政府采购制度建设现状

公立医院政府采购管理制度不健全、不完整。政府采购管理涵盖了确定采购需求、确定组织形式、确定采购方式、组织采购活动、采购合同履行、采购合同验收及支付等，在公立医院内部控制中嵌入多个业务环节，实际中往往出现管理制度不完善或滞后于业务现状的情况，如制度未及时根据政府采购项目分散采购限额和公开招标数额标准等政府采购政策进行修订完善、政府采购资金与预算管理制度缺乏有效衔接、对采购方式表述不准确、未建立完善的代理机构遴选机制、采购管理制度确定的流程不规范或缺乏可操作性、对政府采购项目的监督及评价制度不明确等。

(二)公立医院政府采购组织架构现状

公立医院采购机构设置不全或履行采购管理职能的工作组职责不清晰。公立医院政府采购活动多个部门与环节的联动，既需权责对等也要分工制衡，既需效率也要管控风险，才能实现内部控制的优化。部分公立医院暂未成立专门负责政府采购管理的部门或履行政府采购管理职能的采购工作组，采购项目按类别分别由项目主管部门各自实施采购，不利于管采分离；部分医院关于采购事项的分级授权不清晰或流于形式、关键岗位及其职责设置未能严格遵循不相容职务分离的原则，使整体架构设计未形成相互制约与监督。

(三)公立医院政府采购执行情况现状

公立医院采购执行存在薄弱环节。公立医院作为采购人履行和落实主体责任，如果实际执行不到位，政府采购管理内部控制的效果将大大减弱。在不同阶段，公立医院往往容易存在以下薄弱环节：采购前期采购需求市场调查不够充分，进行市场调查及询价不够公开透明；采购活动中，政府集中采购执行不力，对于集中采购目录内的品目采购未严格执行集中采购而采取自行采购方式采购，未严格按照国家卫健委的规定开展招标文件复核论证，招标与评标未分离；采购后期验收与结算未分离，未履行验收程序，未按合同条款约定进行验收即支付全部款项，未开展政府采购业务的内部控制评价工作。

二、公立医院政府采购内部控制管理存在风险

对政府采购实施风险管理的前提是进行政府采购业务的风险识别，针对不同阶段，有学者认为政府采购前的风险主要在政府采购组织架构、采购项目立项论证方面；政府采购中的风险主要为采购环节风险，大部分与法律法规相关的合法合规问题；政府采购后的风险则包含验收、资产控制、服务合同履约不严等。

(一)采购违规风险

政府采购项目由各职能部门分散管理，由各部门制定自己负责领域的采购管理制度，不同业务部门之间采购内部控制制度与流程执行标准不统一，可能导致管理内部制度与政府采购法律法规不相符情况，存在采购违规风险。

(二)无效制衡风险

多个方面的原因都可能导致内部控制的制衡失效：负责政府采购业务工作人员同时兼顾采购管理工作与执行工作，未能实现管理与执行职能分开；对政府采购系统操作不熟悉，岗位设置和权限配置不合理，导致采购申请和采购审批为同一人；未能实现不相容岗位分离，如招标采购与评标为同一人，验收与结算为同一人；采购业务、流程和岗位之间监督与制约机制较弱。

(三)执行偏离风险

政府采购业务执行过程中，由于缺乏规范的管理、有效的监督以及履职不到位，都可能导致执行偏离，如超过分散采购限额的项目出现顺延续签、不进行备案采购，或分解为多各标段分别招标，降低采购预算，规避政府采购；采购参数论证走形式、走过场，违规设置排他性、唯一性和指向性技术参数和指标，评标过程不公正；未落实政府采购政策功能，搞“量身定制”式招标。

三、公立医院政府采购内部控制管理框架设计

(一)管理框架及制度设计

X医院实行政府采购“集体决策、统一管理、各部门协同配合”的管理体制，申购部门、招标采购管理部门、项目主管部门、资产管理部门、财务部门、监督部门等履行参与政府采购工作的职能和岗位职责，通过制定《医院物资采购管理办法》，对组织机构与管理职责、采购组织形式和采购方式、采购申请与授权审批、采购文件编制与公告、项目开标评标定标、质疑和投诉处理、合同签订与履行、验收与支付、监督检查等进行细化，使政府采购业务内部控制管理形成各自分工、相互制衡、联动衔接的基础，确保采购计划、组织实施、评价与监督等管理活动有序开展。

(二)执行设计

以内部控制及政府采购相关法律法规的要求为基本点，保障政府采购项目合规性的前提下，对X医院政府采购内部控制管理的内部控制关键点及业务流程进行梳理，结合医院具体的制度体系及管理流程，从政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理与资金支付管理三个方面把握政府采购内部控制关键业务环节，梳理出13个内部控制关键风险点对应的22个业务控制流程表单及10个信息系统，基于控制流程中的表单及信息系统，构建公立医院政府采购业务执行层面内部控制管理框架。

1.政府采购预算与计划管理内部控制流程

医院在政府采购预算及计划管理层面的内部控制关键点主要包含确定采购需求、预算编制及计划、意向公开。X医院运用医院办公OA系统、财务预算管理系统结合政府政采云平台系统，设计了购置申请表、市场询价汇总表、预算审批表、院长办公会议议题申请表、党委会议议题申请表以及政府采购意向信息公开共6个控制流程表单。申请科室提交购置申请表，经申请科室负责人、项目主管部门、分管院领导以及主管院领导审批。购置审批通过后项目主管部门按照医院内控制度组织相关科室进行市场询价。经过市场询价后确定采购预算以及采购需求，并提交院长办公会或党委会会议议题申请，待院长办公会或党委会决策审批后，项目主管部门关联审批的预算条目在政采云平台上报政府采购计划并提交财务部门审批，与此同时发布政府采购意向信息公开，完成政府采购项目确定预算与申报计划业务的内部控制流程。

2.政府采购活动管理内部控制流程
在政府采购活动管理层面，医院内部控制关键点则主要包含政府采购代理机构确定、审核确认采购文件、落实政府采购政策功能、现场组织评审活动、确认采购结果、政府采购质疑与投诉处理、合同签订与执行。X医院运用代理机构抽取系统、医院办公OA系统、政府政采云平台系统及政府采购信息统计系统贯穿政府采购活动管理内部控制流程，使用招标采购管理流程表、政府采购代理机构抽取表、一般性审查意见书、招标文件审核表、重点性审查意见书、招标文件专家论证报告、内部监督业务管理流程表、委托招标医院代表抽取表、采购结果确认函、政府采购质疑与投诉处理记录表、合同、协议审核表、政府采购信息统计上报申请单共12个政府采购内部控制流程表单来实现政府采购活动的内部控制管理。

由各项目主管部门发起项目招标采购管理流程表至招标采购管理部门，招标采购管理部门组织项目主管部门在监督部门、财务部门的监督下使用代理机构抽取系统抽取招标代理机构。根据采购项目特点对项目采购需求与采购实施计划进行调查、确定、编制和审查。招标采购管理部门根据采购需求委托招标代理机构制定招标文件，招标文件经招标采购管理部门和项目主管部门确定后进行医院内部招标文件审核流程，重大项目组织院外专家进行招标文件复核论证。审核确认采购文件后可按规定发布采购公告，在评审活动开始前确定委托招标医院代表，招标采购管理部门向监督部门提交内部监督业务管理流程表，由监督部门记录政府采购项目的监督情况。评审活动结束后，单位内部采购结果确认后再完成政采云平台系统操作。制定政府采购合同，合同经申购部门、项目主管部门、财务部门、招标采购管理部门、法务部门等多部门进行审核后签订。合同签订后由各项目主管部门根据政府采购预算与计划、政府采购合同等信息填报政府采购信息统计系统，招标管理部门审核汇总后上报。

3.验收管理与资金支付管理内部控制流程
履约验收、合同付款、政府采购档案管理和绩效评价是验收管理与资金支付管理层面的内部控制关键点。除了政府政采云平台系统以外，X医院还运用了资产管理系统、库存管理系统、网报系统、账务系统、档案管理系统对项目验收与资金支付进行管理，控制流程表单包含政府采购项目合同验收书、款项支付审核表、付款、转账通知单、项目档案管理表共4个。项目主管部门组织申购部门、资产管理部门等多部门对采购物资进行验收，验收通过后按流程向财务部门申请款项支付，并按规定办理资产入库、档案管理和绩效评价。

四、结语

基于目前X医院政府采购内部控制的管理现状，精准定位医院政府采购内部控制各个关键风险点，构建了公立医院政府采购内部控制管理框架，形成依法合规、运转高效、风险可控、权责清晰的公立医院政府采购内部运转和管控机制，提高公立医院政府采购内部管理水平，发挥政府采购业务内部控制的积极作用，提高采购效率和资金使用效益。

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作者 | 罗爱华/胡柳燕/徐旸（广西中医药大学第一附属医院） 

来源 | 《经济师》2024