高校采购人主体责任研究
一 严把采购产品质量关 (一)精准编制采购需求文件 2021年,财政部印发的《政府采购需求管理办法》(财库〔2021〕22号),首次提出政府采购需求管理的概念,并且明确“采购人对采购需求管理负有主体责任”。能否精准表达项目需求,关系到采购的成败。如果不能满足实际需求,即使能买到世界上最物美价廉的产品,也不能算是成功的采购。从本质上讲,采购源于需求,采购活动是基于满足采购人自身的某种需求而产生的一种行为,没有需求也就没有了所谓的采购。 一是采购人必须要高度重视前期市场调研,从既往采购信息、现有使用状况、主流品牌、潜在供应商、前期询价、方案征集等入手,排摸市场供求关系,凝练需求技术标准,评估项目预算,特别是重大项目还要有详细的市场调研分析报告,尽可能提高采购需求定位的精准度和有效性。 二是采购人需要充分发挥高校自身行业专家作用。借助高校学科优势,邀请资深专家对采购文件技术、商务条款进行预审,强化采购需求描述的精准度和契合度,优化采购文件表述的严谨性和科学性。此外,还须摒弃“逢采必招”的思维惯性,敢于采用竞争性磋商等非公开招标采购方式,最大限度满足需求。科研活动客观上具有一定的未知性和不可预见性,思想领域的交流与合作非常普遍,一些技术参数及技术方案的确定,本身就需要与供应商进行反复磋商沟通。 (二)严格把控采购评审关键环节 高校采购产品通用性较差,采购品目可预见性不强,突发性、单个仪器采购现象比较突出,对评审专家的专业性和个性化要求高,更加需要真正懂行的专家参与评审。2016年中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》,明确“中央高校、科研院所可自行选择科研仪器设备评审专家”。但是实际执行过程中,几乎所有的高校都出于廉政风险考虑,谨慎地沿用传统专家产生机制,由采购管理部门或者采购代理机构在政府采购专家库中随机抽取,真正由科研项目负责人推荐或自行选定专家的评审项目非常之少。“专家不专”“专家万能”等屡见不鲜,不少评审会流于形式,无法发挥应有价值。 一是高校采购人应该借助“互联网+”信息技术,更加科学合理设计评标专业选择权限,授权科研老师自主选择、推荐评标专业或者评标方向,随后再交由采购管理部门或采购代理机构代为抽取,无需直接推荐特定人选,确保评标人员懂行和专业即可。 二是借助“互联网+”数据共享技术,谋划建设好高校自身评审专家库信息系统,探索建立同城高校或大区域专家信息资源共享与交换机制,为同城或异地评标创造条件,保证高校采购特别是科研仪器设备采购有充足且专业的评标专家。 (三)高度重视合同履约验收工作 严格规范开展履约验收是加强政府采购结果管理的重要举措,是保证采购质量、开展绩效评价、形成闭环管理的重要环节,对实现采购与预算、资产及财务等管理工作协调联动具有重要意义。 为保证采购闭环管理实效,一方面,高校采购人必须严格按照合同约定,并结合采购文件的要求及供应商响应文件的承诺,对采购合同涉及的每一项技术、服务、安全标准的履约情况进行确认。另一方面,对于验收不合格的项目,高校必须不折不扣落实采购人的质量监督管理职责,及时依法依规对不合格项目进行处理,涉及违反国家法律法规的,第一时间报送相关部门予以处罚。只有把好采购活动的收官口,对采购项目履约情况逐一对照检查,才能遏制供应商的虚假应标行为,破除低价应标等不公平竞争市场风气,助力国家健全供应商诚信应标市场,最终保证高校采购质量。 二 严把采购执行效率关 (一)大力提高采购服务效率 贯彻“一门式”网络服务理念,建设好智慧数字化采购平台,推广线上精益服务,实现“线上全覆盖、线下零跑腿”。对原有线下流程进行优化、再造,切实简化采购审批审核程序,除关键环节把控外,能精简的尽量精简,大力推动采购监管从程序控制转向结果导向,坚决避免将线上数字化简单理解为线下操作的线上化。同时,重视部门间信息交换共享,摒弃部门保护主义,预留信息交换接口,打通招标采购信息交换障碍,构建高校立体式互联互通招标采购信息共享平台。从最前端的采购立项论证开始,采购师生只需要提交一次申请,随后采购信息在部门间依次线上流转,无须用户线下跑腿,直至整个采购结束,大力提升高校采购服务效率。 (二)探索建设网络快速采购通道 针对高校科研教学采购时效要求高的特点,充分发挥“互联网+”采购信息技术优势,大胆探索建立网上竞价、智能评标等线上快速采购方式,大力提升政府采购分散限额以下量大面广的中小项目采购时效。通用型科研设备物资采购,可通过苏宁、京东等电商平台直接采购,或者网上竞价采购,由用户在线指定品牌型号,供应商在线竞争报名,系统自动为用户选择质优价廉供应商。 对技术比较复杂的非通用型采购项目,实施价格、商务、技术指标在线智能评标,切实简化采购文件撰写的格式性内容和流程,采购师生无须编制标书等采购需求文件、无须组织开评标,仅需在线填写商务、技术指标提交,由计算机按照一定规则对供应商响应价格、商务指标以及技术响应情况进行加权综合评价,实现在线智能开标评审,最大限度提升采购效率。 (三)精简优化非招标采购方式审批流程 对于直接申请采用非公开招标采购方式的,取消转变采购方式论证环节,改为申请备案制,仅需采购人提交包括单一来源采购在内的非公开招标的事由说明,无须组织专家论证。但是,要强化诚信自律责任机制,如果申请人提交采购说明事由存在虚假,一经发现,给予相应惩处。对于公开招标失败后申请转变采购方式的,进一步简化审批流程,可采用现场简易即时申请办理机制。 公开招标实践证明,高校科研采购项目仅有三家或不足三家报名供应商的情况常有发生,通过延期可增加一两家报名供应商的情况并不多见,导致采购项目实际或合格的报名供应商仍不满三家。因此,对于有效开标供应商数量不足三家或采购公告延期后供应商报名仍不足三家的情况,可采用现场提请评标委员会变更采购方式的办法,由评标委员会现场作出是否同意变更的决定,简化原来单独补发变更采购方式公告程序,缩短项目采购周期,减少再次组建评标专家委员会次数,节约人力物力,提高采购效率。 (四)建立健全科研“急特”直接采购备案制 对于一些突发性状况,诸如当前与新冠肺炎疫情相关的加急类科研项目,采购时效要求更高,采购时间越短越好,迫切需要建立健全急特项目直接采购备案制度,贯彻落实国务院 “特事特办、随到随办”的“放管服”改革政策精神。 在采购程序上,按照充分信任、简化便捷的原则,免于事前审批,急特事由可在“急特”采购完成后补交。采购方式上,可采用直接邀请潜在供应商进行竞争性磋商或者单一来源谈判,谈判专家由高校采购人自行邀请。其中,单一来源急特谈判,采购完成后需要补交单一来源论证报告;其他“急特”采购谈判,有效供应商不少于两家即可。采购完成后,高校采购管理部门按照校内规定对急特项目采购的事由、单一来源采购论证报告等进行审核,并对急特事由、采购结果、合同协议、谈判专家信息进行公示,接受广泛监督。对于弄虚作假的“急特”采购行为,坚决从严从重查处,切实维护高校“急特”科研采购秩序。 三 严把采购纪律廉政关 (一)筑牢采购预防腐败风险防火墙 一是健全高校采购信息管理平台。将所有采购项目纳入线上管理,致力于实现“线上全覆盖、线下无交易”,审批、审核等操作记录全程留痕,方便相关部门了解、跟踪采购项目进展,接受广泛监督。 二是加大采购关键环节防范力度,实施供应商“盲报”和专家“盲抽”双盲信息屏蔽机制。供应商线上报名,专家由系统自动抽取并发出相应通知,开标前禁止查看专家和供应商信息,当供应商报名不足三家时系统自动重新发布采购公告。 三是探索灵活多样的全流程电子化采购方式,积极实践计算机自动开评标,尽可能减少人为干预因素,降低采购廉政风险。 四是重视采购大数据分析功能开发。探索建立不同类型的采购信息统计模型,集中管理采购数据信息,方便及时跟踪掌握学校采购经费使用情况,对可能存在的拆标等潜在风险进行提前分析和预判,建立健全采购腐败预警机制。 (二)健全采购信息全公开长效机制 事实证明,阳光是最好的反腐剂,权力运行不见阳光,或者有选择地见阳光,公信力就无法树立。因此,只有全面实施信息公开制度,才能让高校采购权力运行得到最大的监督和制约,才能更好地维护国家和学校公共利益,真正提高资金使用效益。公办高校采购活动作为一种公家采购行为,归根结底其资金的消费是对纳税人税款的消费,绝非私人采购可比,不能完全遵从自身意志的支配,而是必须遵守一系列实体和程序上的规则约束,保证为所有可能参与采购活动的潜在供应商提供公平竞争的良好环境,严禁私下随意选择供应商。即使市场上只有一家供应商可以提供有效产品,也不得私下直接订立购买协议,而是必须通过一定的合法程序,才可以最终签署买卖合同。因此,必须统一公开发布采购需求信息,原则上除涉密性科研项目采购外,其他所有采购项目需求都应在网上公开。同时,成交结果、成交价格、采购合同等关键信息也都应在网上公示,广泛接受社会的监督。 (三)加大采购监管问责执行力度 借鉴西方国家高校政府采购经验,高校须切实履行采购人的监管职责,坚守廉洁采购底线,重视事后监督问责,加大违纪违规的追责和监督力度,提高采购违规违纪个人成本。 一是高校采购经费使用人和项目负责人须承担直接责任,学校作为依托单位承担管理责任。对因采购产生回扣等腐败问题,高校要敢于“扮黑脸、开黑脸”,不仅要直接开除涉事人员公职,而且要纳入社会失信体系,进而导致其失去个人社保、银行无法贷款开户等后果,用高违法成本让人“不敢腐、不想腐”。 二是提升采购审计频次和力度。比如,美国公立高校康州大学2012年先后7次接待来自联邦政府和州政府委托的审计,而私立高校主要依靠外部监督,学校每年聘请第三方——会计师事务所对学校年度财务报告进行审计。此外,高校还需尽可能做到无现金交易,对个人账户监控,重点关注异常资金往来情况,且采购信息等相关记录全部录入系统,向校内外开放,接受广泛监督。 四 严把采购政策功能关 (一)深刻领会执行政府采购政策功能的意义 政府采购,既是保障国家机关运行和实施经济宏观调控的重要手段,也是国际通行的扶持本国中小企业发展的重要手段,对于保持各国经济平稳快速发展、维护国家社会民生稳定起到了非常重要的作用,成为各国经济社会高质量发展的重要推动力。特别是在当下,我国不仅面临国内经济转型与产业结构调整的压力,而且在国际上还正遭受着西方发达国家空前的技术封锁和技术遏制,更加迫切需要发挥政府采购的公共政策调控功能。因此,作为国家政府采购的重要组成部分,高校采购活动必然要承担落实国家政府采购的公共政策功能,积极响应国家号召,为中小企业的做大、做强、做优营造良好生存发展环境,以服务助力国家新时期创新型经济发展战略。 (二)落实落细执行政府采购政策功能的举措 一是借鉴西方发达国家和发达地区的成功经验,要提前筹划预留国家政策功能采购预算份额。高校采购人在采购预算编制环节,以不得低于国家相关政策要求的预留份额为要求,明确预留一定份额经费,专门面向国家扶持的企业采购产品或服务。 二是在决算执行环节,除个别特殊采购需求外,明确预留份额不得挪作他用,加强引导采购管理部门及相关人员执行国家政府采购政策功能。同时,进一步完善中小微企业评审政策支持机制。 三是在采购过程中,落实或给予相关扶持中小企业一定的政策倾斜,比如,对中小企业免除既往项目业绩要求、投标评审价格给予一定的折扣优惠等,帮助中小企业增强产品或服务的竞争力。 四是进一步放宽小微企业产品认定标准,鼓励大型企业采购小微企业产品。只要是小微企业的产品参与政府采购的,即可执行价格评审扣除,而不论投标(响应)产品是否全部为小微企业的产品。如果仅有部分投标(响应)产品为小微企业产品,则按照小微产品价值所占份额给予一定比例扣除,鼓励大中型企业在政府采购中采购小微企业的产品,从而提高小微企业产品的销售量和市场占有率。
来源:中国政府采购杂志 王彦文