政府采购合作创新采购方式初探——基于高校采购人视角的应用与思考

我国一贯重视政府采购支持创新的政策功能。近年来，随着《深化政府采购制度改革方案》的贯彻落实，采购人主体责任得到进一步强化，采购交易机制愈发健全、科学、高效，政府采购政策功能措施效果显著。《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（财库〔2024〕13号）的出台为高校加强基础学科、新兴学科、交叉学科建设，瞄准世界科技前沿和国家重大战略需求推进科研创新、突破技术封锁、提升原始创新能力提供了政府采购制度基础。

政府采购合作创新采购方式作为继公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价采购、竞争性磋商、框架协议采购后的一种全新采购方式，是指采购人邀请供应商合作研发，共担研发风险，并按研发合同约定的数量或者金额购买研发成功的创新产品的采购方式。政府采购合作创新采购方式鼓励采购人与供应商合作研发，这将为高校与企业的合作提供新契机。

高校需要积极把握政府采购合作创新采购方式带来的新机遇，利用自身科研优势与企业共同研发创新产品，推动科研成果的转化和应用，在世界科技前沿和国家重大战略需求方面积极适配新采购方式,以期更好地支持国家创新驱动发展战略，为突破国外技术封锁、提升原始创新能力作出贡献。

高校采购管理部门应充分把握政府采购合作创新采购方式带来的新的管理要求，不断完善管理机制，最大程度地发挥新采购方式带来的新优势，同时最大限度降低可能存在的技术风险、合作风险等。高校采购管理部门需要梳理明确符合政策法规和规范要求的高校政府采购合作创新采购方式实施流程，切实严把质量关，形成项目闭环管理，有效评价反馈机制。同时，建立风险管理机制，明确合作双方的权益和责任，确保采购过程的合规性和采购结果的可靠性。

（一）政府采购合作创新采购方式的影响

政府采购合作创新采购方式的出台，对贯彻落实创新驱动发展战略具有重要意义。对于有技术突破需求的项目来说，政府采购合作创新采购方式的出台能够解决市场现有产品或技术不能满足特定要求的问题，从制度层面鼓励通过合作研发实现技术突破。对于从事创新技术类的企业来说，政府采购合作创新采购方式可以助力企业实现创新产品快速市场化，有助于促进其产业结构优化升级，在政府采购引导和支持帮助下完成关键领域的技术创新。

从高校采购人的角度来说，合作创新采购方式通过成本预测和谈判，让采购人更好地利用研发成本，提高财政资金的使用效率。同时，采购人可以直接参与到新技术的研发中，通过定制化研发来满足科研需求。而研发风险由采购人和供应商共同承担，也减轻了采购人单独面对研发失败的风险。除此之外，通过激励费用等机制，采购人可以激发供应商的创新潜力，促进产生更高效和更有创意的解决方案。

综上所述，合作创新采购方式有助于采购人和供应商建立长期合作关系，使得创新产品采购可以通过市场机制运行，为政府采购提供新的采购方式的选择，也为未来的合作打下良好的基础，实现互利共赢。

（二）政府采购合作创新采购方式带来的挑战

政府采购合作创新采购方式带来的挑战主要有以下几个方面。一是由于涉及新技术或产品的研发，存在技术失败、市场不接受或研发周期过长等风险，这些风险可能导致项目延期或产品质量不达标等问题，需要从需求端、验收端分别严加把控。二是由于在研发过程中可能存在多次迭代和改进，因此最终的成本可能难以在项目开始时准确估算，这可能导致预算超支风险，需要在执行过程中密切关注。三是在管理方面，合作创新采购需要更加精细化的项目管理，包括对项目进度的把控、质量的保证、风险评估与控制等，这大大增加了管理的复杂性和难度。

（一）应用合作创新采购方式的规范流程

高校采购人应用合作创新采购方式较之于其他采购方式，在流程上相对更为复杂。

以高校公开招标采购方式流程为例，通常包括预算管理、需求审查、采购实施计划、文件编制、合同签订五个步骤。从项目启动开始，按步骤形成采购文件后按规定执行采购程序，即可确定成交供应商，组织签订采购合同，形成完整业务流程。

而采用合作创新采购方式相较于公开招标采购方式，在采购流程及要求上都有着较大区别。合作创新采购方式对采购人与供应商之间的合作研发、风险分担等方面都有所保护，同时在采购过程中的资格条件设置、信息发布、评审、合同签订环节都有更为细致和有针对性的要求。梳理合作创新采购方式的政策要求，共分为预算管理、需求管理、形成采购方案、项目需求审查、公示、订购、首购七个环节，详细地应用合作创新采购方式流程图如图1所示。

从应用合作创新采购方式的流程图中可以看到，该采购方式的执行难度主要集中在需求管理和订购环节。首先，从需求管理环节上，高校采购人除考虑知识产权归属、资格条件设置、是否接受联合体响应、支持中小企业政策等相对常规的内容外，在需求形成环节需要额外注意市场调研、专家论证情况，明确最低研发目标、最高研发费用和研发期限。对此情况，高校采购人可以采取调研对比市场上同类项目投入产出、邀请行业内专家论证项目难度、评估项目预计收入等方法开展。但可预见的是，创新类项目的市场经验少、行业专家少，极可能出现领域内“熟人小圈子”情况，高校采购人应在此环节充分发挥主体作用，从严从优把控需求设置。

在订购环节组建谈判小组过程中，要求谈判小组中包含一名法律专家和一名经济专家，除此之外，创新合作采购方式将评审专家的选取交由采购人确定。由采购人组建评审小组将大幅提高谈判小组的专业适配度、提高采购人在谈判过程中的话语权。与此同时，采购人必须设立严谨有效的内部控制管理制度，避免采购人承担不必要的廉政责任风险。在谈判过程中，需要谈判小组多次与供应商进行集中或单一谈判，不断完善谈判文件，细化需求内容。在这个环节中，谈判小组要有效且准确地输出采购人的真实意图，让响应的供应商能迅速了解项目情况，以选取出能够与采购人形成最大合力的供应商作为成交者。

（二）落地数智化协助合作创新采购方式

近年来，各高校采购人不断通过数智化系统的建设，实现高校采购与招标工作的全面升级，提高工作效率、降低交易成本、增强信息透明度，有效防范和控制采购与招标过程中的各类风险，为学校发展建设提供更多保障。如何通过数智化手段协助合作创新采购方式精准有效执行，发挥出其独特优势，成为高校采购人在数智化建设过程中要思考的重点课题，笔者认为应包括以下三个方面。

1.数智化项目管理，包含进度管理、智能政策帮助、案例帮助、风险提示等。合作创新采购方式的过程规定细致，进度把控、风险把控均具有较大难度。通过数智化系统，可以实时监控项目的进度，包括预算编制、需求收集、公告发布、谈判评审、合同签订等各个环节。系统可以自动提醒相关人员进行下一步操作，确保项目按计划推进。另外，还能够基于大数据和算法模型提供政策、类似案例支持，对采购过程中的潜在风险进行预警等。

2.建设在线谈判和交流平台，实现采购人、专家和供应商之间的在线沟通和谈判。合作创新采购方式的订购谈判环节需要多次反复谈判交流，而行业专家的地理位置未必集中，多次谈判的成本较高，通过建设在线谈判和交流平台，采购人、专家和供应商可以实现即时文字、语音或视频交流，降低沟通成本，提高沟通效率。

3.跟随全国统一大市场建设步伐，开发在线市场调研、数据交互途径。采用合作创新采购方式，对于采购人的前期调研有着极高的要求，只有充分掌握市场情况，方可确定合理的开发目标、周期及成本。随着全国统一大市场建设的逐步推进，可以通过数智化手段实现在线收集和分析市场动态、供应商信息等数据，为采购需求调研提供更加全面和准确的信息支持。同时，也可以将本校的采购需求和数据发布到更大的市场中，吸引更多的优质供应商参与竞争合作。

（三）严把合作创新采购方式项目履约验收

为确保政府采购全流程管理，必须重视合作创新采购方式项目的履约验收工作。通过严格把控履约验收环节，我们可以实现项目的闭环管理，进而形成有价值的评价反馈，最终推动采购工作的质量和效率双提升。而合作创新采购方式的执行过程长，履约验收工作应紧扣项目执行，于履约过程中实时验收。

合作创新采购方式项目履约验收应从需求制定环节明确履约验收规则，在后续制定实施方案、谈判、合同签订等环节逐步细化，明确最终验收方案，并在履约过程中依照相应规则执行。应用合作创新采购方式的项目在制定履约验收规则时需要重点把握以下三点。

1.需明确创新产品的功能、性能指标、服务标准、验收方法、验收时间表等。将创新产品功能、性能指标、服务标准等列举清晰准确，有助于履约验收时准确评估产品是否满足采购人要求。验收方式中需明确过程验收中需要留存何种材料证明履约过程达标、结果验收时需要达到何种标准。验收时间表需包括各阶段的时间节点和验收内容，以确保履约验收工作按计划推进。

2.验收小组人员配备。验收小组的构成需要从专业性、公正性及明确的职责分工三个方面考虑组建。一是从专业性方面看，验收小组应由具有相关专业知识和经验的人员组成，确保验收小组能够全面、客观的评估产品的性能和服务质量。二是从公正性方面看，验收小组成员应保持独立性和公正性，不受任何外部因素的影响，完全根据实际情况进行判断。三是从明确的职责分工方面看，验收小组内部应有明确的职责分工，确保每个成员都能发挥自己的专业优势，共同完成验收工作。

3.信息记录、归档及问题整改跟踪。在验收过程中，应详细记录各项数据、评估结果和相关信息，并妥善归档保存。这些记录对于后续的问题追踪和整改至关重要，还能为类似项目提供有价值的参考。如果在验收过程中发现问题或不符合要求的地方，应立即进行整改，并持续跟踪整改进度和效果，确保所有问题都得到妥善解决，以满足采购人需求。

（一）促进国内技术创新，实现关键技术自主可控

合作创新采购方式将充分激发高校、研究机构、新科技企业的创新活力，推动国内技术的自主研发和创新，从而减少对国外技术的依赖，逐步突破国外的技术封锁，实现关键技术自主可控。同时，有助于推动整个产业链的创新和升级，促进产业链上下游协同创新，提升整个产业链的竞争力和抗风险能力。合作创新采购方式推动的技术创新和产业升级，将大幅增强我国科技创新能力在国际市场上的竞争力，实现科技创新的自主可控和持续发展。

（二）政府部门有效监管，加快建设全国统一大市场

政府部门在合作创新采购方式的落地过程中发挥着重要的指导、监管作用，通过制定法规政策、加强监督评估、促进信息公开、提供培训支持、强化跨部门协作以及鼓励社会监督等措施进行有效监管。在此基础上，合作创新采购方式势必带来更多的跨学科、跨领域、跨地域合作，这种合作创新模式不仅有助于提升科技创新的效率和质量，也将成为加快构建全国统一大市场的重要推动力。

（三）科研单位密切合作，强化产学研用一体化

政府采购合作创新采购方式的有效执行可以更直接地支持高校和研究机构的科技创新活动，加速科技成果的转化和应用，进一步强化产学研用的一体化趋势。能够有效促进不同部门、不同学科之间的深度融合与协作，高校与科研机构、企业以及政府部门之间的合作将更加紧密，共同推动创新项目的发展和实施。这有助于形成科技创新良性循环，推动整个社会的科技进步，同时促进高校双一流建设和应用技术研发的突破。

（四）对高校采购管理部门提出更高要求

《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》的出台，代表着政府采购领域日益精细化、灵活化的发展趋势，高校采购管理部门将面临更多的机遇和挑战。高校采购部门应不断提升工作人员专业素质和技能水平、加快数智化采购平台建设、实现采购流程的简化和自动化，切实提高采购效率，降低采购成本，提高资金使用效率，以更好地服务于高校的教学、科研和社会服务职能。