国有企业采购，既要规范，又要效率，既要公平，也要效益。但在实际操作中，国企采购常常陷入“一管就慢，一放就乱”的困境。文章分析了国企采购管理的遵循及问题，从制定与国企发展相适配的采购管理制度，以及精准有效实施国企采购管理制度入手，探索破解国企采购效率和合规矛盾的路径。
《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》)第二条规定，“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。”，第三条通过两层限定规定了依法必须招标的项目范围。第一层限定是采购类型，为工程建设项目的“勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购”；第二层限定是工程建设项目的三大范围，一是“关系社会公共利益、公众安全的项目”，二是“全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目”，三是“使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目”。《中华人民共和国招标投标法实施条例》对上述条款中的“工程建设项目”进行了具体阐释。国家发展和改革委员会《必须招标的工程项目规定》(国家发展改革委令第16号)对“部分使用国有资金投资或者国家融资的项目”作了明确界定。从《招标投标法》的立法本意和相关条款规定看，其约束的对象主要是依法必招项目。也就是说，国企采购只有两种情形受《招标投标法》的管理和约束，一是采购方式为招标的，二是属于强制性招标的项目。此外，《招标投标法》中有诸多特别条款须是针对“依法必招”项目的，非“依法必招”项目可区别适用。《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)第二条从三个方面对法律的适用范围进行了界定，缺一不可。一是采购主体为“各级国家机关、事业单位和团体组织”，二是采购资金为“财政性资金”，三是采购内容为“依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务”。显然，国企的采购目前并不适用于《政府采购法》。但最新版的《政府采购法(修订草案征求意见稿)》第二条对“采购人”范围在原基础上新增了“其他采购实体”，并在第十二条对其作出了解释:“指为实现公共目的，从事公用事业，运营公共基础设施或者公共服务网络的公益性国有企业。”实践中，国企采购项目大多数不属于上文所论述的依法必须招标的项目。国企非依法必招项目的采购，作为典型的市场经济活动，可以充分发挥企业的自主经营权。采购人可依法依规自主选择采购方式，其采购管理和实施的主要遵循就是国企采购内控管理制度。这也是纪检部门和审计审查国企采购合规性的重要遵循。但是，国企的采购制度基本是以《招标投标法》《政府采购法》及两法的实施条例为制定依据，有的甚至照搬照套，依葫芦画瓢，却忽视了企业自身的盈利特性和生产实际。在实际操作中，部分国企甚至一味地追求程序合规，无论金额大小，需求清晰与否，市场竞争充分与否，逢采必招，导致采购与经营脱节，增加了采购成本，影响了其采购效率和竞争实力。
目前，《招标投标法》《政府采购法》都在持续加快推进修订工作，并出台了具体的修订草案征求意见稿(以下简称政采修订草案、招投标法修订草案)。中国物流与采购联合会于2023年5月发布了最新版的《国有企业采购操作规范》。笔者认为，可以参考以上修订方向和操作规范，并结合企业实际制定采购管理制度，重点关注以下三个方面内容。
现行政府采购方式主要有七种，即邀请招标、公开招标、竞争性磋商、竞争性谈判、询价采购、单一来源采购、框架协议采购。这七种方式主要通过一次或多次谈判并报价的方式，以竞争博弈降低单个项目的采购成本，适用于常规的、竞争相对充分(单一来源采购除外)的采购项目。《国有企业采购操作规范》(2023版)按照国企采购管理较普遍的决策过程，提出了6组共12种采购组织模式，包括内部供应和外部采购、战略采购和非战略采购、公开采购和非公开采购、网上采购和线下采购、集中采购和分散采购、框架协议程序和一般采购程序:同时提供了4类8种具体的采购方式，包括招标(公开招标、邀请招标)，谈判采购(合作谈判、竞争谈判)，询比采购(询价、比选)，直接采购(单源直接、多源直接)。以上采购模式和采购方式均有具体的采购程序和选用指南，具有很强的操作性和普适性，为国企采购的专业化、规范化构建了一套标准体系，各国企可以结合自身实际，参照制定采购内控管理制度。决定采购结果是否达到采购目标的关键因素，除采购需求和采购方式外，还有评审、谈判的方法以及定标方式。第一，目前常用的评审方法有综合评分法、综合评审法和最低评审价法(合理低价法)。在政采修订草案中，第四十六条提出了最优质量法，“指竟标文件满足采购文件全部实质性要求，价格已定，按照质量因素的量化指标评审得分由高到低排序确定中标、成交、入围供应商的评审方法”。其主要适用于执行政府定价的项目，以及对质量有特殊要求的采购，如精密仪器。目前，国际上早已实行了最优质量法，世界银行项目遴选咨询机构的六种方法之一的“基于质量的选择(QBS)”就是最优质量法。政采修订草案还进一步限制了“综合评分法”的适用范围为“技术复杂、性质特殊的大型装备，专业化服务，大型工程或者混合采购，需要综合评价性价比的”，并进一步鼓励和倡导使用最低评审价法，提出了“通用货物、服务，内容单一、方案简单的小型工程的招标采购，一般采用最低评审价法”。以上政策为国企选定评审方式提供了新的指导和遵循。第二，多阶段谈判与合作谈判。采购需求无法明确、清晰的项目，如何采购到满意的标的一离是采购中的难点。笔者认为，此类项目通过谈判沟通比单纯的文书传递更为有效，可在制度中增加多阶段谈判、合作谈判、战略谈判等方式，并规范其适用范围。二阶段招标，在国际、国内都有成熟的做法和经验。第一阶段对非报价部分开标评标，选择方案或质量优秀的投标人入围;第二阶段从入围的投标人中再选择价格最优的投标人。多阶段谈判基本延续了这一逻辑，却更加灵活。通过谈判，采购人可以了解市场情况、供应商方案参考和借鉴合理化建议，以细化完善、明确采购需求;供应商也可以更清晰地了解采购人的需求、意图和痛点，调整优化其响应方案，最终实现采购人和供应商双赢的目的。而合作谈判则更适用于国企的战略采购，合同双方通过长期战略合作、协同整合，共同创造新的价值，采购理念由“竞争博弈、降本增效”向“整合协同、合作共赢”转变，能有效解决诸多国企现行发展阶段的突出采购矛盾。等标期，即采购文件发出日至截标日(不含)所涵盖的时间。根据现行《政府采购法》，不同采购方式的等标期各不相同，招标至少20日，竞争性谈判和询价的至少3个工作日，竞争性磋商至少10日。政采修订草案中将等标期进行了相对统一，常规不少于20日，特殊情况可缩减为10日，询价采购为至少3个工作日。而《国有企业采购操作规范》(2023版)中，招标采购的等标期为7日，询价等标期为3日，其他采购方式则没有具体的等标期要求。笔者建议，在制定制度时，等标期的最低天数要求可相对统一，在具体项目实施时，对金额较大的，或不能准确提供需求的，可相应延长公告时间，并给予供应商相对多的时间研究响应方案。依法必招项目的等标期则遵从《招标投标法》的规定。党的二十大报告全文两次提到了供应链，要求从国家安全上重视重要产业链供应链安全，提升产业链供应链韧性和安全水平。供应链的重要性被提到新的高度。2023年3月，国务院国有资产监督管理委员会(以下简称国务院国资委)发布了《关于中央企业在建设世界一流企业中加强供应链管理的指导意见》，从政策层面为国企打造供应链核心能力，为推动高质量发展和转型提供了良好契机。一是严格落实采购计划半年度和年度采购计划制订工作，加强采购预算管理，切实做到“无预算不采购，无效益不采购，无资金不采购”二是强化需求管理。充分利用市场调研，摸透市场，明晰需求，同时提升采购人对采购需求的“变现”能力。针对技术需求复杂的项目，可聘请“外援”进行技术评估，为需求制订的合理性提供第三方依据。三是加强采购结果签约、履约环节的管理。必须按采购结果及时签订合同，绝不能订立背高集中采购约定或已达成实质性内容的合同。严禁在合同履行过程中擅自变更合同。同时，加强对合同执行过程的监管，合同执行完成后由项目部门出具合同缔约、履行情况报告。四是从供应商履约评价、行业排名、合作情况等方面，推进建立统一、标准的供应商管理考核、评价制度，并将评价结果应用于采购环节及供应链建设。评价结果优秀的供应商，可与之建立长期、稳定的合作伙伴关系。五是构建采购工作绩效考核和管理体系。通过激励机制提升采购效率，加大违规采购责任追究，筑牢防止腐败等违法行为的防线。并及时对采购的合法合规、效率、效益等进行评价分析，以此作为采购管理制度修订、完善、与时俱进的参考和依据。2015年，国务院国资委下发了《关于开展采购管理提升对标工作有关事项的通知》(国资厅发改革(2015)27号)，主题是推行集中采购与电子化采购。有数据显示，中央企业上网采购率由2016年的55.4%显著提升至2022年的89%。中央企业采购实践也证明，电子化可反作用于国企制度标准建设，是国企采购管理提升的重要路径。值得注意的是，建设电子化采购交易平台应秉承“程序简化、管理精细、时限明确”的原则，有效实现采购工作集中化、标准化、透明化、数据化和规范化。让数据多“跑路”，让人员少“跑路”，从而实现成本节约和效率提升。
综上所述，采购的根本是为国企经营目标服务，国企采购必须兼顾规范与效率、公平与效益。国企采购制度的建设既要在法律框架之内，也应立足于企业的实际与长远发展。
来源：中文达股份
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