高校采购分类模式探析
随着国民经济高速发展、科教兴国战略实施,国家对高等教育的投入不断增加,促进了高校对各类采购需求逐年递增,采购规模高速增长,高校采购面临更加严峻的廉政风险考验。同时,高校作为全额拨款事业单位,其资金使用和管理全部纳入国家监管体系,高校采购工作同样属于国家法规和巡视审计的监督范围。面临政策法规和廉政风险双重考验,如何做好采购工作成为高校采购工作者重点思考的问题,也对高校采购人员的业务素质提出了更高要求。
自《中华人民共和国政府采购法》实施以来,高校采购也逐步纳入政府采购政策体系,其规范性、制度性也得到了较大程度的提高和完善。但高校采购具有经费来源渠道广、采购品目范围大、采购内容专业强等特点,使得高校采购工作者对不同采购项目的实施主体、适用法规等方面的界定产生了不同程度的疑惑。本文通过对相关法规的解读,结合工作实践的总结,对各类采购形式、实施主体、法律适用等进行梳理。
高校采购与政府采购的关系:
《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)第二条规定,“政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”根据该规定得知,采购主体、资金来源、采购标的是确定是否属于政府采购的三要素,缺一不可。高校采购与政府采购什么关系,是否属于政府采购,应从以上三个要素进行分析。
(一)采购主体
根据《政府采购法》的规定,政府采购的采购主体是“各级国家机关、事业单位和团体组织”,而非仅仅特指政府,其范围比通常意义上的政府要大。高校作为财政拨款的典型事业单位,由单位性质可以确定,其属于政府采购的采购主体。
(二)资金来源
《政府采购法》将资金来源界定为“财政性资金”,即采购主体采用财政性资金采购规定的采购标的的,属于政府采购,纳入《政府采购法》适用范围。
《政府采购法实施条例》第二条对财政性资金的范围作了界定,“财政性资金是指纳入预算管理的资金”。在《政府采购法》实施初期,事业单位资金分为预算内资金和预算外资金,预算外资金主要包括政府批准的各类收费或基金等财政性资金和经营、捐助等收入的非财政性资金。但随着行政事业性收费等政府非税收入实行“收支两条线”管理改革的深入,财政部于2010年发布的《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》规定,自2011年起,中央各部门各单位将全部预算外资金纳入预算管理。2014年施行的《事业单位财务规则》(财政部第68号令)进一步对事业单位预算管理作出规定,要求“事业单位应当将各项收入全部纳入单位预算,统一核算,统一管理。”综上,高校所有资金均纳入了预算管理,均属于财政性资金。
(三)采购标的
《政府采购法》将采购标的适用对象确定为“依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务”。即政府采购标的应当是依法制定的集中采购目录以内的货物、工程和服务,或者虽未列入集中采购目录,但采购金额达到了政府采购限额标准的货物、工程和服务。反之,则不属于政府采购。
(四)小结
根据以上对采购主体、资金来源、采购标的等三个要素的分析可知,可仅从采购标的是否属于集中采购目录以内或采购限额标准以上将高校采购分为两类:政府采购和非政府采购。
其中,高校采购集中采购目录以内的货物、工程和服务,或者虽未列入集中采购目录,但采购金额达到了政府采购限额标准的货物、工程和服务的行为属于政府采购;反之,高校采购集中采购目录以外,且采购金额未达到政府采购限额标准的货物、工程和服务的行为不属于政府采购。
高校的政府采购情形:
《政府采购法》第七条规定,“政府采购实行集中采购和分散采购相结合”,即政府采购分为集中采购和分散采购两种采购模式,其主要区别为采购行为实施主体不同:
(一)集中采购
《政府采购法实施条例》第四条规定,集中采购“是指采购人将列入集中采购目录的项目委托集中采购机构代理采购或者进行部门集中采购的行为”,其中集中采购目录由省级以上人民政府公布确定。实行集中采购,其目的是为了形成批量,取得规模效益,降低采购成本,发挥政府采购的优势。根据采购品目分属不同集中采购目录,集中采购分为集中采购机构代理采购和部门集中采购。
1.集中采购机构采购:主要适用“技术、服务等标准统一,采购人普遍使用”的通用项目,其实施主体仅为集中采购机构(即各地政府采购中心)。通用项目主要是跨部门的通用货物及日常服务项目,高校通用类办公设备、一般服务等须根据集中采购目录由集中采购机构实施采购。
2.部门集中采购:主要适用于“采购人本部门、本系统基于业务需要有特殊要求,可以统一采购的项目”。根据《政府采购实施条例〈释义〉》(以下简称《释义》)第18页的表述,其采购实施主体为“相关部门经编制管理部门批复同意设立有专门的部门集中采购机构的,应当由部门集中采购机构自己组织开展采购,不得将部门集中采购项目转委托;未设立部门集中采购机构的,具备自己组织开展采购条件的,可以自己组织开展采购,不具备自己组织开展采购条件的,也可以委托采购代理机构代为采购。”
据了解,2019年以前发布的《中央预算单位政府集中采购目录及标准》,对外交部、公安部等17个中央部门设置了部门集中采购品目,其中不含教育部;2020年,为落实“放管服”改革精神,部门集中采购项目未列入《中央目录及标准(2020年版)》,由各中央部门根据需要自行确定。另外,通过对各省级集中采购目录进行调研,省级部门集中采购目录基本由各单位自行确定,而仅有浙江省教育厅制定了教育系统部门集中采购目录,且主要针对高中及以下基础教育单位。由于存在采购品目范围大、内容专业性强等特点,各类高校部门部门集中采购目录未见出台。
3.特殊情形:《政府采购法》第十八条规定,纳入集中采购目录“属于本单位有特殊要求的项目,经省级以上人民政府批准,可以自行采购。”在此情形下,采购主体即为本单位。
(二)分散采购
《政府采购法实施条例》第四条规定,分散采购“是指采购人将采购限额标准以上的未列入集中采购目录的项目自行采购或委托采购代理机构采购的行为”。与集中采购相比,实行分散采购有利于增强采购人的自主权,满足采购人对即时性和多样性的需求。分散采购项目实施主体可以为采购人,也可以委托采购代理机构。
符合法律法规规定分散采购的高校项目,高校可以自主决定自行采购或委托代理机构进行采购,无需经过财政部门批准,且财政部门也无权批准采购人合法合规的自行采购。当然,因分散采购属于政府采购,所以无论自行采购或委托代理机构采购,均受《政府采购法》的相关约束,如媒体发布的信息、采购方式的选择、评审专家的抽取、政府采购政策的落实等,均应限定在政府采购体系框架内。
高校的非政府采购情形:
根据《政府采购法》对政府采购的界定,高校采购集中采购目录以外,且采购金额未超过了限额标准的货物、工程和服务的行为属于非政府采购,为区别《政府采购法》中自行采购的概念,我们将该部分采购定义为自主采购。对于自主采购的实施主体,高校有足够的自由权,可以自行组织,也可以委托采购代理机构代理采购。
由于该部分采购不属于政府采购,也就不受《政府采购法》的约束,其采购方式、采购程序等均可以由高校自行确定。另一方面,由于高校的资金性质为财政性资金,其使用支出接受财政部门和巡视审计的监管监督,所以高校的自主采购不得太“自由”。高校应加强采购内控制度建设,建立权责统一、相互监督的采购机制,兼顾工作效率的同时全面规范自主采购程序,确保学校资金用好用实。
注:该文章发表于《中国政府采购》2021年第6期。