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高校和科研院所如何执行 《政府采购需求管理办法》

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财政部官网于2021年5月11日发布《政府采购需求管理办法》(后简称《管理办法》),并于2021年7月1日起正式施行,这是一项倒逼采购人加强内控管理,以及提升主体责任的明确要求的重要举措。笔者结合实际,对于《管理办法》作浅显分析,供同行参考,供业内同行参考。

 

一、《管理办法》第六条将采购需求的定义做了明确,言下之意,今后采购人开展服务项目采购,在定义采购需求时,需要将涉及的各项服务内容,统一揽入到技术要求中明确(财政部针对87号令的修改征求意见稿也有类似表述)。

 

二、《管理办法》第十条、第十一条,充分明确采购需求在制定前,必须开展需求调查,而其中,高校和科研院所最为重要科研仪器设备采购,特别是进口设备的采购,纳入了必须开展需求调查的范围内(即采购超过政府采购限额的进口货物,目前中央预算单位政府采购限额是100万)。

 

其中,《管理办法》第十一条的第二、三款中“编制采购需求前一年内,采购人已就相关采购标的开展过需求调查的可以不再重复开展。按照法律法规的规定,对采购项目开展可行性研究等前期工作,已包含本办法规定的需求调查内容的,可以不再重复调查……”的内容需要值得注意:

 

1. 高校和科研院所在政府采购活动开始前对采购进口产品开展论证,是严格按照财库[2007]第119号《政府采购进口产品管理办法》相关要求开展的论证,其目的是论证该不该买进口产品,而不是有多少进口产品可以满足采购的需求。因此,该论证不应代替采购需求调查的内容。

 

2.高校和科研院所根据财政部的相关规定和单位内控要求,需要对拟采购的进口产品开展可行性论证,论证内容主要包括该不该买,房屋、水电和管理人员是否落实,经费是否落实,技术参数、不同品牌产品的对比情况等等。因此,在实操过程中,采购人就应明确,该可行性论证是否包括了《管理办法》第十条所需要调查的相关内容,如果包含,则属于采购需求调查已经开展。

 

三、《管理办法》第十二条,对采购实施计划做了明确的定义,简单理解,就是为了实现采购合同的签订,而需要在前期做的工作计划安排。采购实施计划,几乎涵盖了编制采购文件所需要的各项内容,包括采购方式、供应商资格条件、评审规则、合同主要条款等等影响整个项目采购效果的相关内容。因此,要特别注意以下内容:

 

1. 《管理办法》第十八条,进一步明确了采购项目供应商资格条件设定的要求,结合《政府采购法》第二十三条关于业绩要求的内容,细化为最多两个同类业务业绩(注意,业绩不能对合同金额有要求,并且在资格条件要求业绩后,评审因素就不能再针对业绩进行评审。)。另外,对于创新产品采购的项目在资格条件中就不能提与业绩相关的内容,包括货物使用时长等内容。

 

2. 《管理办法》第十九条第二款,明确了物业管理项目属于“采购需求客观、明确且规格、标准统一“的采购项目,因此,在后期的采购过程中,可以作为招标项目,但是必须将价格作为评审的主要考虑因素。结合前不久财政部针对87号令的修订征求意见稿中,关于价格分不得低于50分的要求,极有可能今后对于“采购需求客观、明确且规格、标准统一”的采购项目,价格分规定的比例将非常高。

 

3. 《管理办法》第十九条第三款“采购需求客观、明确,且技术较复杂或者专业性较强的采购项目,如大型装备、咨询服务等,一般采用招标、谈判(磋商)方式采购,通过综合性评审选择性价比最优的产品,采用固定总价或者固定单价的定价方式。”,非常明确的是,如果是需要采购进口货物的项目,只要采购需求客观、明确,就可以采用磋商的方式开展采购活动(原因在于本办法第十一条,已经将进口货物列入了技术复杂或者专业性较强的采购项目范围),但必须注意,对于超过公开招标数额的项目,则需要先获得财政部门的审批。

 

4.《管理办法》第二十一条,明确采用综合性评审方法的,评审因素应当按照采购需求和与实现项目目标相关的其他因素确定。而其中,对于不可量化(基本上是非数字类)的指标应当作为实质性要求(要特别注意,可能有业内人会问:“那不是很多要打星号的指标?”,其实不然,而是因为很多时候,采购人的需求都是根据某某品牌的产品,将指标直接拷贝进去的。)同时,从第二款中“不能完全确定客观指标,需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目,可以结合需求调查的情况,尽可能明确不同技术路线、组织形式及相关指标的重要性和优先级,设定客观、量化的评审因素、分值和权重。”的条款隐含的要求可以反映出,对于采购一些顶尖设备(比如说像采购超高速大型落地离心机,只有贝克曼、日立等少数厂家可以满足的设备),提倡只要能够满足使用要求,就可以尽可能明确接受多种不同的技术实现方法。另外,在第三款中,结合全生命周期的成本,可以综合考虑更为广泛的技术(主要是后期服务)和商务需求,要求供应商提供响应,并对应作为评审因素(要特别注意,这部分内容是后期编制采购文件非常重要的事项,应重视)。

 

四、《管理办法》第二十二条,政府采购合同作为民事合同的又一明确(在《政府采购法》修订征求意见稿中已有提及)。所以,民事合同必须严格按照《民法典》的要求签订以及履行,并且注意以下事项:

 

1.在签订合同过程中,需要严格执行《政府采购法》第四十六条、《采购法条例》第六十七条、《财政部87号令》第七十一条和《财政部74号令》第十九条等内容要求,避免违法违规的行为发生。

 

2.对于属于《管理办法》第十一条情形的采购项目,在项目采购过程和履行过程,充分考虑采购过程和合同履行过程中的风险包括国家政策变化、实施环境变化、重大技术变化、预算项目调整、因质疑投诉影响采购进度、采购失败、不按规定签订或者履行合同、出现损害国家利益和社会公共利益等情形,且合同盖章签字前,必须经过采购人聘请的法律顾问进行审定。

 

3.在签订合同后和合同履行阶段,应按具体实际情况落实《政府采购法》的第四十八条、四十九条和第五十条的相关内容要求,以切实降低采购风险。

 

五、《管理办法》第二十七条强调采购人应将采购需求(应该还包括采购实施计划)的管理作为内控重要内容。原因在于,采购需求和采购实施计划是后期制定采购文件的根据(《管理办法第三十四条第二款采购文件应当按照审核通过的采购需求和采购实施计划编制。》)。

 

六、《管理办法》第二十九条明确采购人应当建立审查工作机制以做好风险控制,因此要重点注意以下事项:

 

1.《管理办法》第三十一条的重点审查,主要针对的是采购项目资格条件、评审因素、采购方式、政府采购政策执行和履约风险等方面的审查,其根本出发点在于通过采购人内控机制,确保采购项目在采购需求和采购实施计划编制阶段,避免各种可能存在违法违规的问题出现,以减少后期采购项目在采购过程中产生的质疑、投诉情形出现。

 

2.《管理办法》第三十二条,明确审查机构(或者说采购人的采购项目审查小组)组成人员要求(包括采购、财务、业务、监督等),因此,对于目前高校、科研院所来说,这几类人员如何凑成一个小组,怎么开展工作,而这些工作又必须在采购活动开始前完成,非常重要(单位内部的采购管理系统需要适当调整,以留痕为目的。)。并且对需要开展审查的项目范围强制规定必须包括《管理办法》第十一条涵盖的项目中,这是高校和科研院所需要充分考虑的问题。

 

七、《管理办法》第三十四条,对于采购需求和采购实施计划的调查、确定、编制、审查等工作应当形成书面记录并存档。但按照目前《政府采购法》修订征求稿对于采购文件资料的范围来看,这部分材料虽然不属于《政府采购法》定义的采购文件资料,但为了形成一套完整的资料,建议这部分材料也一并存档入库,便于后期配合检查。

 

八、《管理办法》第三十五条,财政部门把对采购需求和采购实施计划纳入了日常监督检查的范围,且作为重要的内容,特别是《管理办法》的第三十七条,把第三十一条中关于重点审查资格条件设定、评审因素设定、采购方式的选定和政府采购政策执行等内容作为监督检查的重点内容。因此,这几项内容需要在采购活动开始有效完成。

 

九、《管理办法》第四十条,出现不可预见的情形比较多,笔者认为需要注意以下事项:

 

1. 属于现行《政府采购法》第三十一条第一款第二项情形的,虽然程序可以略为减少,但应尽量保存相关内控书面材料,包括超过公开招标数额的项目需要获得财政部门的审批的材料。

 

2.属于现行《政府采购法》第八十五条不适用《政府采购法》的项目,例如2020年财政部发文(财办库〔2020〕23号-关于疫情防控采购便利化的通知),明确了"即使不执行政府采购方式和程序,相关的采购文件资料也要妥善保管,以备检查”的要求,因此,采购人亦应该尽量保存针对该类情形形成的内控材料。

 

十、《管理办法》第四十一条,对于集中采购机构组织的批量集中采购和框架协议采购的需求管理,不纳入《管理办法》的调整范围。因此,对于纳入集中采购的货物或者服务项目,不需要开展采购需求和采购实施计划的制定。而委托集采机构开展框架协议采购的,亦不需要制定采购需求和采购实施计划。

 

笔者以为,《管理办法》是以问题为导向制定的规范性文件,也在为后期《政府采购法》最终修订获得更多的有益探索。


来源:公众号【预算单位那些事】 作者:罗坚