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许益军 :政府购买公共服务:从制度设计到操作细节

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《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出,“推广政府购买公共服务,凡属事务性管理事务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买”。如何理解政府购买公共服务的内涵与价值?如何从制度设计与精细操作两个层面更好地领会与把握?这些都迫切需要从理论与实践上作出解答。

 

一、政府购买公共服务的内涵与国际经验

 

加强和优化公共服务是政府的一项基本职能。在传统意义上,政府提供公共服务主要通过政府自身直接提供来实现。自上世纪70年代末以来,西方发达国家先后掀起了以“新公共管理”、“新公共服务”为标志的政府改革浪潮。在这场改革浪潮中,以购买公共服务取代传统的直接提供公共服务成为各国政府的普遍选择。现在我们说的政府购买公共服务,就是把原来由政府直接提供的公共服务,通过订立契约并支付相应资金的方式,交由私营公司、非政府组织或者其他社会法人团体来提供的一种制度安排。这种模式要求作为购买方的政府和作为被购买方的社会组织之间相互独立,社会组织独立决策、独立运作、承担供方责任,政府则依据合同进行监管,并对实际运行过程与绩效进行评估。

 

西方发达国家兴起政府购买公共服务有其特定原因:一是长期高福利带来的政府财政压力日益加大,迫切要求政府的治理方式作出变革,努力做到“少花钱,多办事”。二是传统的政府治理方式不能适应迅速变化的社会需求,同时,伴随着市场机制的成熟与市民社会的壮大,也为市场化、社会化方式提供公共服务创造了条件。从具体实践来看,虽然各国政府在购买公共服务过程中采取的措施有所不同,例如,英国提出建立公私伙伴关系,推行以公共服务承诺为特征的“公民宪章”运动。美国则倡导以“企业家精神再造政府”,确立以顾客为中心的公共服务市场化导向。但是,总体上也形成了一些基本的经验与做法,例如,非营利组织是公共服务购买的重要承接主体。调查数据显示,欧洲非营利组织收入中有40-70%来自公共财政,即使像美国这样的市场主导型国家,非营利组织收入总额中来自政府公共部门的资源仍占到其收入总额的30%以上。再如,在购买方式上,公开竞标是最典型的模式。英国政府1990年的《公共医疗和社区关怀法》明确规定,85%中央政府拨付的特殊款项必须以竞争招标的方式向私营或非政府组织购买服务。此外,一般都要求政府公共服务购买必须遵循严格的法定程序。当然,发达国家在推行政府购买公共服务的过程中也有不足与教训,例如,因政府财政资金投入不当引发的诸多问题、政府对合作对象的能力建设重视不够、供方市场发育不充分,等等。

 

二、我国政府购买公共服务的政策取向

 

与西方发达国家购买公共服务以应对福利国家危机、减少财政支出、提高服务效率的初衷不同,我国政府是在不断加大对社会公共服务投入的背景下,力图通过政府购买公共服务进一步加强政府治理能力建设,加快形成改善公共服务的合力。一方面,通过政府购买公共服务,可以推动政府职能转变。对于一些政府做不好甚至做不了的公共事务,在政府提供公共服务主体责任不变的前提下,改进政府提供公共服务方式,实现供给方式的市场化、社会化,有助于减轻政府负担,提高行政效能。另一方面,通过政府购买公共服务,有助于培育多元化、专业化的公共服务供给体系。在较充分的市场竞争条件下,私营企业、非营利组织等多元主体介入公共服务供给领域,可以提供更加专业化、特色化的公共服务,有利于提高公共服务质量,更好地满足多样化的公共服务需求。

 

早在1995年,上海浦东新区就开始探索政府购买公共服务新模式,浦东新区社会发展局委托上海基督教青年会管理浦东新区罗山市民会馆,是中国政府向非营利组织购买公共服务的较早探索,打破了以往依靠政府单方面投入和运作的机制。进入新世纪,北京、上海、广东、江苏等省市地方政府向民间组织购买公共服务的探索不断增多,形式多样,同时国家层面的政策推进力度也持续加强。2012年国务院颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确提出,“创新基本公共服务供给模式,引入竞争机制,积极采取购买服务等方式,形成多元参与、公平竞争的格局,不断提高基本公共服务的质量和效率”。接着,民政部、财政部专门就政府购买社会工作服务制定政策文件。《国务院机构改革和职能转变方案》也提出要“加大政府购买服务力度”。2013年9月,国务院办公厅颁布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(以下简称《意见》),《意见》对政府向社会力量购买公共服务的重要性、指导思想、基本原则、购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理、绩效管理、组织保障等方面作了非常详尽的界定,并且明确提出到2020年,在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度,形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系。今年1月中旬,全国政府购买服务工作会议在广西召开,政府购买公共服务工作全面推开。至此,经过近20年的实践探索,政府购买公共服务从政策定位到制度设计已基本形成。

 

三、在实践中更好地把握政府购买公共服务操作细节

 

作为一种政府治理变革工具,政府购买公共服务的主要优势在于以激励手段实现有效竞争,克服官僚制的无效率,缓解公共服务的供给需求矛盾,提高服务质量。但这只是一个理想目标,正如一些学者所指出,实践中无论是公共服务的需求方还是供给方都存在一些缺陷,从而妨碍了理想目标的实现。例如,从需求方来看,与有形的货物或工程采购相比,文化演出、教育培训、养老服务、健康照护、治安管理、社区矫正等公共服务的定价比较困难,这无疑增加了政府购买公共服务的难度与风险。再从供给方来看,公共服务的特殊性决定了难以存在一个比较充分的竞争性市场,甚至会出现“如果不是为了政府需要,根本就不会有市场”的状况。结果往往会使政府在服务合同的谈判中陷入被动局面,难以保证产品的低价格和高质量。从当前来看,解决上述问题,关键在于有一个“精明政府”,知道买什么、向谁买、如何买,既要有制度创新能力,也要能在实践中精细操作。

 

一要细化政府购买公共服务的法律框架。国际上,公共服务基本上早已纳入政府采购的法律框架,并在范围、内容上有不断扩展趋势。在我国《政府采购法》实施细则中应进一步细化政府购买公共服务规则,扩展政府采购目录中“公共服务”标的内容,并依法确立权责明确的合同机制、公开公平的招标程序、科学规范的购买流程。

 

二要明晰政府购买公共服务的实施名录。在科学划分政府、市场与社会三者关系以及中央和地方财权事权关系基础上,明确中央与地方政府的公共服务购买责任。各级地方政府也要结合本区域的实际,确立本地购买公共服务的种类、数量等具体名录,作为工作实施标准。

 

三要确立政府购买公共服务的标准流程。依法建立公开透明规范的公共服务购买流程是国际社会的通行做法。要对项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价等实施标准化流程管理,制定相应的管理办法,藉此提高采购过程的透明度,规范政府购买行为。

 

四要加强政府购买公共服务的综合监管。借助有效监管破解政府购买公共服务的特殊困境。推进预算绩效评价工作,加强财政监督,有条件的地方推进第三方评估。民政、工商管理以及行业主管部门要将政府购买行为纳入年检、评估、执法等监管体系。同时也要加强社会监督。

 

五要优化政府购买公共服务的政策环境。保证政府用于购买公共服务的资金预算具有刚性约束力,在基本公共服务领域的财政资金使用上普遍设立购买机制。积极创造有利于社会组织发展的社会环境,探索设立专项资金,专门支持社会组织的能力建设。

 

(作者系南京市社科院社会发展研究所所长)