借助预算管理一体化构建高校采购数智一体化管理体系

■ 侯冰 贺锦 杨敏 李励恒

在大数据时代背景下，结合中央财政预算管理一体化的改革与实施，政府采购工作面临新的机遇与挑战。当前，应重视采购需求管理，将采购需求管理节点嵌入到政府采购工作流程中，盘活数据资源，释放数据能量，为相关决策提供支撑；同时，整合优化高校政府采购数字化流程，研究建立新型的从需求到支付多位一体的智能化管理模式，实现多部门有效联动、协同管理，从而达到提质增效和防范风险的目标。

一体化实施引发新问题

政府采购工作开展以来，在实际工作中，预算与执行之间往往脱节。高校开展项目预算评审工作一般在预算申报的半年前开展，主要针对项目执行目标、合理性等内容进行评审，编制内容不包含政府采购预算。但是，项目预算正式上报上级部门审批时，按照预算一体化要求，政府采购预算要作为子表上报，造成项目预算与政府采购预算衔接较差。同时，由于不需要经过专业评审，导致政府采购预算编报得不到重视，上报数据的准确性较低、可操作性较差，缺乏有效的绩效管理措施。

在执行阶段，采购品目、数量、价格等政府采购预算内容的编制与执行未形成有效闭环，预算与采购流程脱节，且对采购执行、资金支付等事项约束效果较差，即人们普遍认为采购执行、资金支付不受政府采购预算的约束，最终造成了预算的控制力不足。

中央财政预算管理一体化的实施理念是运用现代化手段，统筹预算管理改革，将原有预算编制系统、政府采购计划管理系统、资产管理系统等系统功能进行整合，形成一套现代化治理体系。中央财政预算管理一体化在各高校的实施过程中，暴露出政府采购工作现代化治理体系中存在的一系列问题。以北京交通大学为例，预算、采购、资产等系统之间数据通道未全部打通，各系统间项目关联性、粘合度不够，导致项目预算的约束力不足，预算数据、执行数据、资产数据之间存在一定差异，现代化数据治理体系不完善；预算填报时，财务部门、采购部门、资产部门等部门之间工作界限模糊，尤其是财务与采购部门对于政府采购预算认知有偏差。由于该上报内容既涉及财务相关的经济分类支出，又涉及政府采购相关的品目分类，如果要保证数据的准确性及可行性，需要两个部门在实际工作中有较为频繁的互动，共同完成数据编报工作。然而，在实操过程中，由于两部门协同不足，导致政府采购预算编制、审核、上报等工作流程有效衔接不够，因此，管理体系还需要进一步改进。

当前，政府采购数字化转型不全面，与财政预算一体化系统兼容性较差。在执行过程中，管理制度及程序未完成全流程的标准化改造，数字平台推广难度大。以北京交通大学招标项目的管理现状为例，项目立项、文件编制、招标组织、合同签订等环节的实施基本实现了关键数据的表单化，但是，仍需通过纸质版材料线下流转实现管理程序，缺少数字化管理机制，缺失数据治理途径，数据的驱动力得不到全面释放；市面上采购云平台建设水平不一，考虑建设及维护成本较高，各高校对采购云平台持观望态度。所以，在采购执行阶段，未通过统一的采购平台开展，导致采购明细数据标准化体系不完善、程序不规范；“数字采购”投入人力不足，专业人才缺失，尤其是缺少同时熟悉业务与信息化建设的复合型人才。此外，高校内部数字化建设不全面，以合同信息管理为例，合同数据分散存储，按照业务范围多头管理，数据格式不统一，在增加工作量的同时，各系统间存在数据壁垒，校内一体化管理不到位，与财政预算一体化的兼容性较差，一体化实施基础较差。因此，政府采购数字化转型建设中，需要以数据要素为动能，进一步加强财政预算管理一体化驱动能力建设。

智能化管理能力不足，内控意识不强也是当前高校采购工作存在的短板之一。现代化管理体系建设实现了管理工作的信息化，简化了服务对象的办事流程，用数据多“跑路”代替了人员跑腿工作，但是如何有效利用数据，实现科学管理、智能分析，还需要进一步研究。比如，针对超预算、超标准采购，超期付款等内容缺少预警机制；针对数据统计结果未能盘活利用，智能化分析不足；实际执行过程中，普遍存在重项目执行的现象，对预算管理、需求管理、履约验收等环节不够重视，统筹规划、科学实施的认知有偏差。

高校采购业务管理体系分析

高校政府采购业务按管理内容划分，可分为采购需求管理、政府采购预算、采购计划、采购执行、合同签订、项目验收、政府采购决算等环节，涉及采购需求、采购管理、审计及监督等单位。政府采购业务是一个多元素、多维度的管理体系，涉及多部门、多内容管理要素（如图1所示）。因此，应当以业务内容为内核，收集基础数据，驱动业务管理，将采购需求管理有效融入到政府采购工作中，为采购文件提供有效支撑，并按照需求内容逐步开展政府采购业务。

具体实施流程如下：首先，确定采购需求。通过市场调研及数据分析，确定采购标的，制定采购计划，明确采购内容、数量、单价、实施计划、商务要求等内容；同时，完成采购需求审查，进一步确定采购需求的合理性，做好风险控制（如图2所示）。

其次，完成预算评审、采购申请等准备工作，为采购项目的实施奠定基础，触发执行信号，与政府采购预算形成映射，呈现预算与支付的联动模式。

再次，执行采购到项目验收，实施数字化采购，支持采购过程的公平、公正、公开、可追溯，保障采购项目的合法合规，形成数据资产，为智能化研究搭建基础平台。

最后，完成支付，形成决算内容，并将决算相关数据充分利用，为下一个预算年度的采购需求提供数据基础；同时，将数字化转变为智能化，智能化分析政府采购项目立项的必要性及合理性。

在多位一体管理体系中，各部门按照职责分工，共同参与政府采购活动的管理，形成一个统一、协调、有序的管理体系。具体来说，主要包括以下5个方面：采购需求方负责制定采购计划、编制采购文件，并负责采购项目的实施和管理；采购管理机构负责组织实施采购活动，负责采购项目的审批、评标、签订合同等工作；审计机构负责对采购活动进行审计监督，确保采购活动的合法、公正、公平；监督机构负责对采购活动进行监督检查，查处违法违规行为，保障采购活动的合规性；其他相关部门负责对采购活动提供支持和协调，如法务审核、技术支持、财务支付等。

建立数智化多位一体的采购业务体系

数智化赋能政府采购主要包括以下5个方面：数字化采购平台实现采购信息的全程数字化管理；利用人工智能、大数据、云计算等技术手段，实现政府采购管理的智能化；通过数据挖掘、数据分析等手段，对政府采购数据进行深入挖掘和分析，为政府采购决策提供数据支持；通过移动互联网技术，实现政府采购服务的移动化；通过可视化技术，实现采购数据、过程和结果的可视化，提高监管的透明度和可控性。

当前，高校应基于预算管理一体化系统，落实预算执行，将采购需求管理前置，加强采购需求审查，搭建数字化多位一体的政府采购业务管理体系，实现多部门共同参与，分级审批，形成一个统一、协调、有序的多路径管理体系。同时，将预算、执行、决算等工作纳入数字化管理，打通各系统间的数据壁垒，形成有效闭环，建立大数据分析平台，盘活数据资产，让数据“说话”，赋能政府采购业务（如图3所示）。

开展政府采购数智化多位一体管理后，可以带来如下效果：全程数字化管理缩短采购流程，提高采购效率，节省采购成本；通过数据化决策支持体系，为政府采购决策提供数据支持，提高采购质量，实现采购价值最大化；通过数字化平台和可视化监管，实现采购过程信息公开透明，增强社会公众对政府采购的信任；通过多位一体管理机制，实现采购需求方、采购管理机构、审计机构、监督机构等多个部门的协同合作，提高采购管理能力，实现采购管理的科学化和规范化；推动政府采购工作的数字化转型和升级，促进供应商的数字化转型，提高供应商的竞争力和创新能力。

以北京交通大学为例，以预算管理一体化实施为契机，以数字化管理为目标，以智能化决策为导向，充分利用大数据优势，基于校内政府采购管理系统，统筹分步实施采购活动，具体程序如下：

——落实采购需求管理，将采购需求管理工作进行标准化、数字化改革，制定标准表单，明确采购方式、采购实施计划、付款方式、预算情况、技术要求等内容，线上完成采购需求文件填报及审核。

——开展采购申请备案与审批，以经费账号为唯一标识，核对政府采购预算信息，对采购品目、数量、单价等内容进行匹配，同时，落实采购项目整体预算，避免拆分采购。

——完成合同信息备案，建立供应商信息库，记录合同金额、日期、供应商信息、采购方式、物品清单、付款计划等信息，保证合同信息的准确性。

——开展项目验收监督管理，针对采购合同履约情况，实施采购项目验收，明确商务及技术内容是否满足要求，形成供应商评价体系。

——实施档案管理电子化改革，实现档案的快速检索及调阅，节约物理空间及人工成本。

——搭建数据共享平台，将合同及验收相关信息有效利用，盘活数据资产，向合同系统及资产系统传输数据，打通校内一体化管理数据通道。

通过对北京交通大学采购管理系统2023年执行数据进行汇总，采购计划申请及批复时长情况如表1所示，计划批复后到合同签订耗时如表2所示，整个项目实施进度如图表3所示。

分析数据图表可发现，通过线上开展的采购计划申请与审批工作，可在7天内完成批复的项目达到89.7%，采购计划批复后即可进入采购执行阶段。但是，采招工作组织实施通过线下开展，不具备数字化采购的基础，耗时7天以上的数据所占项目总数比例约50%。对比采购项目从计划申请到合同签订所需总时长发现，由于线下执行采购耗时较长，对采购项目实施整体进度影响较为明显，导致7天内完成合同签订项目下降到约40%。因此，数智化多位一体的采购业务体系及采购平台的建设迫在眉睫。

数智一体化助力内控优化

当前，如何将内控制度与规则嵌入信息系统，推进内控建设、增强内控意识，如何利用现代化手段、智慧化管理，不断提高风险防范能力，将审计、监督等部门职责通过系统实现，都是提高高校采购工作治理能力的重点研究方向。

规范管理，增强风险防范。高校应研究数智化管理，树立“管理制度化、制度流程化、流程标准化，标准表单化，表单信息化”管理新思维，最终建立一体化的信息化管理系统，将内控制度与规则嵌入信息系统，为各环节建立约束机制，做到环环相扣的流程化管理。同时，高校要有效利用财政预算管理一体化的管理机制，研究完善预算控制体系，探索预算编制、资金支付、资产管理等重要管理节点融汇贯通，通过打造数字化的资金全流程闭环管理，建立现代化内部控制体系，实现资金规范高效使用。

业财融合，不断提质增效。打通学校财务、采购、资产等管理工作之间壁垒，实现学校预算管理的事前、事中、事后的全流程全线上闭环管理，推进校内系统对接工作，贯通预算工作相关的事前预算管理、事中预算执行，事后资产管理与报销工作，方便各部门协同管理。以业务带动财务管理，加强预算管理，提高资金使用效益。

勇于创新，探索打破传统。全面实现学校采购招标工作的全流程电子化；盘活数据资产，建设大数据分析模块，提高数据治理能力；探索档案电子化管理，提升档案数据准确性，实现快速索引调阅。

多点联动，落实闭环管理。实现“无预算不执行”的工作要求，预算计划编制与审批环节则必不可少。但是，高校经费种类繁杂，预算批复项目要求严格，尤其是专项经费预算在执行过程中须严格按照项目预算的批复执行。所以，以预算一体化为抓手，首先完成执行计划审批，根据预算批复情况进行核对，进一步推进“无预算不执行”。同时，做好执行项目的预报，实现“提前一公里”，执行早行动。其次，根据执行项目规模及类型执行采购，最终完成合同的签订工作，并建立合同管理机制，将合同信息、付款进度等内容实现系统过程记录，方便数据统计的同时，实时掌握进度。最后，完成项目验收，纳入资产管理平台，避免国有资产流失，形成有效闭环，做好学校资产的“守门员”，保护资金安全及学校权益。

（作者单位：北京交通大学 中国人民大学 北京邮电大学。图表制作：李曙光）